土地招拍挂条件设置法律问题

☉政府出让国有土地使用权是可以设置条件的，设置出让条件由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同制订。

☉如果是特殊项目，如工业项目、特定商业项目等，不仅对开发者的开发能力有要求，对后期的招商、运营等也有要求的，在出让公告中设置对企业特殊资质或以往业绩要求的，应当认定是符合经济社会发展计划、产业政策的。

☉土地使用权出让中，如果设定影响公平、公正的前置条件的，提起行政诉讼的主体应当是与该具体行政行为有利害关系的人。

一、土地出让设置竞买条件的法律依据

招拍挂制度是我国国有土地使用权市场供应的主要形式，《城市房地产管理法》第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式;没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。”

对于国有土地使用权以招拍挂方式出让时，政府是否可以设置条件，《城市房地产管理法》第十二条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”及国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》中，第六条规定：“出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等”根据前述规定，政府出让国有土地使用权是可以设置条件的，设置出让条件由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同制订。

二、土地出让竞买条件设置的主要类型

1、对竞买人资格的限制

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第九条规定“ 招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容：……(三)投标人、竞买人的资格要求以及申请取得投标、竞买资格的办法;……”

在实际公告中，对竞买人资格的要求主要包括：

第一，开发企业注册资本类，如竞买人注册资本不得低于xx元人民币;

第二，开发资质类，如竞买人必须具备房地产开发资质X级以上;联合竞买的，联合各方均应具备房地产开发资质X级以上

第三，开发业绩及能力，如要求竞买人或其母公司或关联企业具有开发、管理一定规模、种类项目的经营。

第四，需要单独竞买还是可以联合竞买;

第五，限定开发企业注册地址类，如限定竞买人必须是当地注册的企业等。

2、出让条件带“方案”

近年来，部分城市为提高城市建设品质、规范土地使用建设品质，提高审批效率，出台相应政策，在土地出让时直接带“方案”的模式，即在土地出让前，将土地开发建设的一些具体方案列入出让条件，竞买人竞得土地后，这些“方案”列入土地使用权出让合同，受让人在将来的开发建设中应当按照“方案”进行。土地出让条件所带方案，主要包括城市设计方案、建设工程方案、功能运营方案等。广东省2019年出台文件“鼓励产业用地试行‘先招后拍’‘带项目出让’方式供地。率先实施产业用地标准化出让和‘带设计方案’出让，加快项目落地建设。

3、多个地块搭配出让

出让条件要求多宗地搭配一并出让。如某某宗地搭配供应，一并出让，竞买人须独立竞买。

4、按照规划要求无偿配建公共设施或配套、学校等。如需按照政府规划要求建设了绿化、学校、幼儿园、公园等，建成后免费移交相关政府部门。

5、基础设施建设条件。出让条件中要求受让人完成一定规模的基础设施建设任务。

6、对建设工程工期、方案有限制。如应在竞得土地后，相关报建手续办理完结30日内正式开工建设(如遇不可抗力致使工程无法正常开工的则工期顺延)，项目建设周期2年半，因竞得人原因超过约定期限30日内未开工建设的，出让方有权解除出让合同。

7、土地出让金缴纳期限方式要求。

8、其他，如带拆迁安置方案等。如出让中要求受让企业代建安置房。

三、设定的土地竞买条件影响公平、公正竞争

公平、公正竞争是土地进行招拍挂出让的基本原则，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条规定：“出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。”根据该规定，土地的竞买条件不得设置影响公平、公正竞争的条件。

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第五条规定“市、县人民政府国土资源行政主管部门根据经济社会发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有建设用地使用权出让年度计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布。”根据该条规定出让条件的设置应当符合当地的经济社会发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划，不能为特定的竞买人“量身定制”，排斥其他竞买人公平竞争。

常见违规设定的竞买条件：

1、限定竞买人为某区域内(一般为当地)的企业;

2、要求竞买人必须在行业协会、媒体公布的行业排名中达到名次，如竞买人必须是世界500强的企业;

3、要求竞买人必须提供乡镇(街道)、开发区(园区、产业集聚区)、行业主管部门等的相关准入证明文件;

4、对竞买人的资质、以往业绩的特殊要求。

但是，如果是特殊项目，如工业项目、特定商业项目等，不仅对开发者的开发能力有要求，对后期的招商、运营等也有要求的，在出让公告中设置对企业特殊资质或以往业绩要求的，应当认定是符合经济社会发展计划、产业政策的。

四、搭配出让和捆绑出让的区别

搭配出让和捆绑出让均是多个宗地一并出让，但现行法律政策确是两种态度，《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》(国土资发151号)明确规定“土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让”，而国土资源部、住房城乡建设部《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国土资发〔2015〕37号)规定“要进一步采取措施，灵活确定地块面积、组合不同用途和面积地块搭配供应。”

对比两种方式的政策文件，“严禁捆绑出让”政策约束的对象是商品住房用地，政策目标是避免通过捆绑方式突破单次出让规模限制。《限制用地项目目录》中规定“住宅项目1. 宗地出让面积不得超过下列标准：小城市和建制镇7公顷，中等城市14公顷，大城市20公顷;2. 容积率不得低于以下标准：1.0(含1.0)”。

五、设定影响公平、公正的出让限制条件的权利救济

土地使用权出让中，如果设定影响公平、公正的前置条件的，违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条第二款的规定，损害了社会公共利益，属于应予撤销的具体行政行为。但是谁有权作为原告提起撤销的行政诉讼，这类案件特别少见，笔者仅搜索到深圳市北科联药业科技有限公司诉深圳市规划和国土资源委员会行政撤销一案((2013)深宝法行初字第222号、(2016)粤03行终423号)。该案原告以被告挂牌出让行政行为存在违法违规情况为由，原告请求法院依法撤销这些公告中对涉案宗地挂牌出让的违法行政行为，理由之一“被告为特定企业设定竞买申请人主体资格条件，且设置的条件子虚乌有，违反公平竞争的招拍挂程序规定。被告在深土交告(2013)3号深圳市土地使用权出让公告中，对挂牌出让的A543—0423宗地竞买申请人主体资格要求是：深圳注册的企业法人、2011年营业收入50亿元人民币以上、应有国家级文化产业示范基地建设资质、获得国家或深圳市高新企业技术认证或者深圳市高新技术企业项目认定。针对这些限制条件，经原告咨询和查证工商信息及文化部关于国家级文化产业示范基地名单信息，被告公告挂牌出让A543-0423宗地的行政行为，排除了潜在竞买人，设定了影响公平、公正竞争的限制条件。”一审法院审理后认为：“关于涉案宗地挂牌出让过程中设定的竞买申请人主体资格条件是否为违反公平、竞争的限制条件的问题。……涉案A543-0423宗地挂牌出让过程中，符合竞买申请人主体资格条件的有多家公司，所设定的竞买申请人主体资格条件没有产生排除合理竞争的效果，并不违反招拍挂程序规定，原告关于被告为特定企业设定主体资格条件的意见没有依据。”该案原告不服提起上诉，二审法院认为：“《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，被诉行政行为为被上诉人对涉案A543—0423宗地挂牌出让的行政行为。在涉案A543-0423宗地征转地及补偿关系已厘清、相关土地已经移交入库的情况下，上诉人既非涉案土地的原所有权人或使用权人，亦非涉案土地经营管理人，对涉案土地并不具有影响该土地挂牌出让的权益。……因此在上诉人不能提供充分证据证明其与本诉行政行为之间具有行政法上的利害关系的情况下，上诉人针对涉案土地的挂牌出让行政行为提起本案行政诉讼缺乏事实和法律依据。上诉人依法不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，其起诉不符合《行政诉讼法》规定的起诉条件，该起诉依法应当予以驳回。”

上述案例，土地使用权出让中，如果设定影响公平、公正的前置条件的，提起行政诉讼的主体应当是与该具体行政行为有利害关系的人。