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上诉人吴双荣诉抚州市临川区人民政府危房行政应急一案
时间：2021年06月16日 来源： 作者： 浏览次数：1829 收藏[0]江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2021）赣行终116号
上诉人（原审原告）吴双荣，男，汉族，1964年10月14日出生，住抚州市临川区。
委托代理人饶赤明，江西三松律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）抚州市临川区人民政府，住所地抚州市临川区行政中心。
法定代表人杜晓良，该区区长。
委托代理人张志强，抚州市临川区人民政府公职律师。
委托代理人李仕佳，抚州市临川区司法局工作人员。
上诉人吴双荣诉抚州市临川区人民政府（以下称临川区政府）危房行政应急一案，不服抚州市中级人民法院（2020）赣10行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院审理查明：吴双荣通过买卖方式受让了坐落于临川上顿渡农贸市场122号的私有房屋（店面）。2002年3月29日，抚州市房地产管理局向吴双荣颁发了房权证区上私房字第××号房产证。该证书登记的主要内容有：房屋所有权人吴双荣；房屋坐落临川上顿渡农贸市场122号；设计用途商业；建筑面积（平方米）111.20；房屋所在层数1。同时，该房产证所附“房地产平面图”记载有“公共走廊”字样。江西省博思建筑抗震咨询服务有限公司（经营范围包括建筑工程质量与安全鉴定、抗震鉴定等）受临川区房管局委托对包括案涉房屋在内的抚州市临川区上顿渡龙津路农贸市场房屋整体进行结构安全性鉴定。2017年12月，该公司作出赣建抗鉴（01）证字第2017-37号《抚州市临川区上顿渡龙津路农贸市场房屋结构安全性鉴定报告》，报告载明的内容包括：抚州市临川区上顿渡龙津路农贸市场，总建筑面积约7854平方米，工程建于20世纪80年代，房屋年久失修，房屋结构整体性差、结构工作状态不正常，结构安全性等级评为Ｄｓｕ级，建议拆除重建。后抚州市临川区人民政府将包括案涉房屋在内的抚州市临川区上顿渡龙津路农贸市场房屋（农村大世界）纳入2018年棚户区改造项目，作为危旧房改造子项目，实行原址原建，原地、原位置安置，并对补偿停产停业损失、装修补偿款、过渡期安置费、搬迁费等作出规定。2018年4月10日，临川区政府作出临府（2018）征公字第1号房屋征收公告，并附有房屋征收补偿方案。其后，临川区棚户区改造工程领导小组、区住建局等机构在农村大世界张贴通告、危房限期搬离通知书、腾房搬离催告书、危房强制拆除通告等，告知农村大世界全体拆迁户农村大世界存在严重安全隐患，区政府决定依法拆除重建并要求住户限期搬离。2020年8月27日，抚州市临川区公证处对案涉房屋状况进行证据保全，制作有（2020）赣抚临证内字第568号公证书。江西永城房地产价格评估有限公司受区房管局委托，对案涉房屋进行测绘并作出抚-202000827号《江西永诚房地产价格评估有限公司所作抚州市临川区上顿渡镇农村大世界（农贸市场）测绘报告》。2020年9月14日，临川区政府组织有关部门人员对农村大世界的房屋（包括案涉房屋在内）进行整体拆除。
一审法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”《中华人民共和国突发事件应对法》第七条第一款规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”本案中，临川区政府具有应对本行政区域内突发事件的法定职责。《中华人民共和国突发事件应对法》第二十条规定：“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。县级以上地方各级人民政府按照本法规定登记的危险源、危险区域，应当按照国家规定及时向社会公布。”本案中，临川区房管局委托江西省博思建筑抗震咨询服务有限公司对包括案涉房屋在内的抚州市临川区上顿渡龙津路农贸市场房屋整体进行结构安全性鉴定，该公司经鉴定认定抚州市临川区上顿渡龙津路农贸市场房屋结构整体性差、结构工作状态不正常，结构安全性等级评为Dsu级，建议拆除重建。后临川区棚户区改造工程领导小组、区住建局等机构在农村大世界张贴通告、危房限期搬离通知书、腾房搬离催告书、危房强制拆除通告等，告知农村大世界全体拆迁户农村大世界存在严重安全隐患，区政府决定依法拆除重建并要求住户限期搬离。以上鉴定报告及张贴通告等行为，应当认定为临川区政府对危险源、危险区域进行突发事件风险评估并向社会进行公布的履职行为。《城市危险房屋管理规定》第九条第（四）项规定，对被鉴定为危险房屋的，一般可分为以下四类进行处理：（四）整体拆除，适用于整幢危险且无修缮价值，需立即拆除的房屋。《中华人民共和国突发事件应对法》第十一条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大限度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”本案中，临川区政府表示对农村大世界的房屋实行原址原建，原地、原位置安置，且补偿房屋所有人停产停业损失、装修补偿、搬迁费等。在整栋危房被拆除前，临川区政府下属单位聘请第三方对案涉房屋进行测绘，公证机关亦就房屋状况进行证据保全并作了公证。故临川区政府的拆除行为并未对吴双荣权益造成实体侵害。综上，临川区政府因突发事件应对管理需要拆除吴双荣的房屋，并不违反法律规定。吴双荣的起诉理由不能成立，对其诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下驳回吴双荣的诉讼请求。
上诉人吴双荣不服一审判决，提起上诉称：请求撤销原判，改判确认临川区政府强拆房屋行为违法。事实和理由：1．不确定本案案由，适用法律错误，作出有损害于上诉人合法权益的错误判决。2．违法地将临川区政府强拆房屋行为定性为“应对突发事件”。上诉人房屋并没有出现“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害”的情况，案涉房屋的安全鉴定报告程序违法，一是涉案房屋鉴定的申请人是抚州市临川区房管局，既非房屋所有权人也非管理者；二是鉴定机构不具备法定鉴定资格，三是鉴定机构对房屋鉴定程序不合法，四是危房鉴定报告超过两年才张贴，且并未以拆危为由要求用户搬离，是为了完成棚户区改造任务而拆除。同时，临川区政府没有按照法律规定实施应对突发事件行为，是借应对突发事件之名行强拆房屋之实。3．不依法确认临川区政府强制执行行为程序违法。总之，临川区政府没有作出房屋征收决定，强拆没有履行相应法定程序。一审法院忽视临川区政府违反法定程序的行为，适用法律错误。
临川区政府答辩称，1．案涉房屋具备需立即拆除的紧迫性和必要性，答辩人拆除危房应急排危的行政行为合法。本案中，农村大世界整幢房屋结构整体性差、结构工作状态不正常，结构安全性等级为D级，已无修缮价值，区政府作为重大公共安全事件有权处理，并告知全部房屋所有人鉴定结果，同时启动农村大世界危旧房改造程序，房屋已摇摇欲坠，随时面临坍塌风险，依法应立即拆除。被上诉人拆除危房的行政行为是根据《中华人民共和国突发事件应对法》作出的应急排危的行政行为，履行了相应紧急措施的法定职权。2．区房管局（住建局）具有城市危险房屋管理法定职权，向房屋安全鉴定机构提出鉴定申请，符合法律规定。3．答辩人无偿为上诉人原状重建房屋，并给予停产停业损失、装修补偿、过渡期安置费等补偿。上诉人不但无任何利益损害反而获得巨大经济利益，其合法权益已得到最大程度的保障。4．被上诉人拆除前已经将上诉人屋内财产搬离，有公证为凭，不存在上诉人所述造成其屋内财产损失的情况。公证书显示案涉房屋在被拆除前屋内财产均已被搬离，屋内呈清空状态，仅存一些原承租经营户损坏、废弃、无搬离价值的柜台、冷库等，这些物品已无经济价值亦不属于上诉人所有，因此不存在上诉人所述的造成其屋内财产损失的情况。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉请求。
原审经质证认定的证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案被告系临川区政府，该府一审答辩称其于2020年9月14日组织有关部门对上顿渡龙津路农贸市场农村大世界片区7600余平方米的建筑（含案涉房屋）进行整体拆除。针对该拆除行为的性质是行政强制行为还是行政应急行为，双方当事人之间存在不同认识。本院认为，本案拆除房屋的行为系行政应急行为，优先适用行政应急方面的法律法规，主要有以下两方面理由：
第一，《中华人民共和国行政强制法》第三条规定，“行政强制的设定和实施，适用本法。发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”据此，发生或者即将发生突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，优先适用《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规规定。本案中，上顿渡龙津路农贸市场系该区域重要的农副产品交易场所，其中7600余平方米的建筑建造于1980年代，使用过程中发现多处墙体和楼面裂缝，存在安全隐患，已被鉴定为Dsu级危房，建议整体拆除。同时，该建筑涉及124户业主居住使用安全和进场交易群众公共安全，如再不及时处置就可能引发重大险情和突发事件，造成严重社会危害，需要采取应急措施予以应对。
第二，国务院国发〔2015〕37号《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，允许把城市危房改造纳入棚改政策范围。住房和城乡建设部建质〔2015〕127号《关于加强既有房屋使用安全管理工作的通知》明确，要结合本地区棚户区改造工作，将符合条件的城市危房纳入改造范围，优先安排改造。本案中，涉案房屋于2017年12月经鉴定Dsu级危房，临川区政府于2018年3月决定将涉案房屋所在片区纳入棚户区改造范围，具有相应的法律和政策依据。城市危险房屋纳入棚户区改造项目后，县（区）人民政府依法使用棚改资金落实补偿安置政策。这于房屋所有人或使用人而言，大大降低了其自身应履行的解危法定义务和负担。但在实施程序上，行政机关仍可依照《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规执行。因此，涉案危险房屋纳入棚户区改造，并不能否定拆除行为系行政应急行为的性质判断。
由于涉案房屋拆除之前，有关职能部门已对房屋进行安全鉴定、并告知房屋使用安全责任人所要采取的安全防范措施。涉案房屋拆除是临川区政府领导、组织危险房屋应急处置活动的一个环节，与在先多个行政行为之间具有连续性。而且，双方当事人对被诉拆除房屋应急行为的合法性争议也涉及到此前职能部门作出的房屋安全鉴定和危险房屋应急处置程序。现结合有关法律法规规定、本案具体情况及当事人诉辩主张，就有关法律适用和争议问题明确如下：
（一）治理危险房屋是房屋所有权人的法定义务。
《城市危险房屋管理规定》第十五条、第十六条、第十七条规定，“房屋所有人应定期对其房屋进行安全检查。”“房屋所有人对危险房屋能解危的，要及时解危；解危暂时有困难的，应采取安全措施。”“房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理。”国务院办公厅国办函〔2019〕92号《转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》明确，“房屋所有权人应承担房屋使用安全主体责任。房屋所有权人和使用人应正确使用和维护房屋，严禁擅自变动房屋建筑主体和承重结构。加强房屋使用安全管理，房屋所有权人及其委托的管理服务单位要定期对房屋安全进行检查，有效履行房屋维修保养义务，切实保证房屋使用安全。”住房和城乡建设部建质〔2015〕127号《关于加强既有房屋使用安全管理工作的通知》提出，建立房屋安全日常检查维护制度，房屋产权人和其委托的管理服务单位要定期对房屋安全进行检查，发现问题立即维修，对疑似存在安全隐患的应委托有资质的房屋安全鉴定机构进行鉴定。因此，房屋所有权人在使用房屋时，应严格按照上述规定承担正确使用和维护房屋、定期对房屋安全进行检查、按照规定进行房屋安全鉴定，对危险房屋及时治理与解除危险等法定义务。
（二）行政机关在特定、必要情形下可以委托房屋安全鉴定。
《城市危险房屋管理规定》第七条第一款规定，房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。据此，房屋所有人或使用人可向鉴定机构提出房屋安全鉴定申请。但是，该规章未对行政机关委托房屋安全鉴定作出直接规定。因此，上诉人主张抚州市临川区房管局申请房屋安全鉴定不符合该规章第七条规定，而临川区政府认为“该条规定的精神内涵不是限制行政主管部门自身作为危房鉴定申请的资格”。
对此，本院认为，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，做到法无授权不可为，法定职责必须为。基于职权与职责的统一性，行政机关的职责不仅仅来源于法律法规规章的直接规定，也可包含于法律法规规章确定的职权规范中。《江西省突发事件应对条例》第十七条规定，已有建筑物、构筑物和其他设施不符合预防突发事件需要的，当地人民政府、相关所有权人或者管理使用单位应当采取必要的安全防范措施。《城市危险房屋管理规定》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。据此，县（区）人民政府应当加强对本行政区域内房屋使用安全管理工作的领导，协调处理房屋使用安全管理工作中的重大问题，组织应急处置房屋使用安全突发事件，县（区）人民政府房产主管部门具体负责本行政区域内房屋使用安全监督管理工作。县（区）人民政府及其房产主管部门具有本行政区域内房屋使用安全监督管理职权规定，在具有发生突发事件现实可能性和采取应急措施必要性的特定情形下，可以成为行政机关自行委托房屋安全鉴定的职责来源。本案中，上顿渡龙津路农贸市场房屋建成已近40年，经鉴定为房屋结构整体性差、结构状态不正常，存在房屋倒塌的现实可能性和采取应急措施的必要性，临川区房地产管理局在其房屋使用安全监督管理职责范围内，委托有关单位进行房屋安全鉴定并无不当。
（三）行政机关采取的应急措施，应与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应。
县（区）人民政府及房产主管部门发现本辖区内房屋存在严重隐患、发生重大险情、危及公共安全的，应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》予以处置。该法第十一条规定，“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大限度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”《城市危险房屋管理规定》第十七条规定，“房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施。”
本案中，临川区住房和城乡建设局于2020年8月27日以“房屋安全隐患极大，不能继续居住”为由向案涉危房所有权人吴双荣户发出《危房限期搬离通知书》，9月2日再次发出《腾房办理催告书》。在吴双荣户未及时搬离的情况下，临川区政府可以根据实际情况采取应急处置措施，组织人员撤离、依法拆除危险房屋，拆除程序并不违法。需要指出的是，临川区政府及其有关部门在接到房屋安全鉴定结论后，即应及时采取处置措施，防患于未然，但其于鉴定作出二年后才进行应急处置，影响了危房监督管理职责的及时实现，有违高效原则，在此予以指正。
同时，结合具体案情，临川区政府将涉案危房所在片区纳入棚改改造项目后，采取的是拆除重建、原地返还的安置方式，即重建的农贸大市场房屋建筑、面积、样式完全按照原有图纸重建，与拆除前格局一致，并无偿移交给原房屋所有人，另还补偿房屋所有人停产停业损失、装修补偿、搬迁费等。在危房拆除后依法保障相对人合法权益的同时，考虑到再不及时拆除发生突发事件的现实紧迫性和公共利益考虑，临川区政府于2020年9月14日组织有关部门整体拆除上顿渡龙津路农贸市场7600余平方米的危险建筑适当合理，符合比例原则，并不违法。
综上，上诉人吴双荣提出的上诉理由不能成立，不予支持，其向临川区政府提出的补偿安置诉求能否成立不属本案裁判范围。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴双荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 芬
审判员 郑红葛
审判员 章 华
二〇二一年四月十三日
法官助理蔡维琴
书记员张建平