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单晓滨诉贵阳市南明区人民政府强制拆除房屋的具体行政行为违法一案
时间：2021年05月20日 来源： 作者： 浏览次数：1868 收藏[0]贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）黔行终1198号
上诉人（一审被告）贵阳市南明区人民政府，住所地贵州省贵阳市南明区箭道街**。
法定代表人黄成虹，区长。
委托代理人刘堃，贵州慧歆律师事务所律师。
委托代理人徐然，贵州慧歆律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）单晓滨，男，汉族。
一审第三人贵州广电传媒集团有限公司，，住所地贵州省贵阳市观山湖区观山南路**贵州广电大厦**业务大楼**
法定代表人刘冲，董事长。
委托代理人胡燕。
一审第三人贵州伊思特文化传播有限公司，住，住所地贵州省贵阳市南明区遵义路**/div>
法定代表人刘军，总经理。
委托代理人胡燕。
上诉人贵阳市南明区人民政府（以下简称南明区政府）因与被上诉人单晓滨、一审第三人贵州广电传媒集团有限公司（以下简称广电传媒集团公司）、贵州伊思特文化传播有限公司（以下简称伊思特文化传播公司）房屋行政强制一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2020）黔01行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
单晓滨一审诉称，单晓滨系原贵州广播电视工程队（现接管单位为伊思特文化传播公司）的退休职工。1987年，原贵州广播电视工程队将贵阳市南明区青云路267-55号附13-14号的房屋分配给单晓滨居住，房屋面积约48平方米。2019年11月28日，南明区政府组织人员将包括单晓滨房屋在内的整栋楼房拆除，该房屋内财物至今下落不明。此前，单晓滨未曾见任何通知或公告等政府文件，在单晓滨及其家人未取得任何补偿的情况下，南明区政府将单晓滨的房屋强制拆除。该行政行为违反法律规定，严重侵害其合法权益，故向法院提起诉讼，请求：确认南明区政府强制拆除单晓滨房屋的具体行政行为违法。
一审法院查明，1998年12月30日，贵州省人民政府为贵州省广播电视厅颁发国有土地使用证【黔国用（1998）字第Ｉ-1336号】，载明：贵州省广播电视厅，坐落：贵阳市南明区青云路271号，用途：住宅、办公，使用权类型：划拨，使用权面积：51405.0平方米。2020年6月1日，刘胜江、吕少珍、罗跃衡、吴百达、单晓滨、杨程等共同签署《关于贵州广播电视工程队职工宿舍建设资金来源的说明》于一九八七年十一月建成的位于贵阳市的资金来源，是本单位的自有资金，该房属于福利性住房。
2011年6月7日，原贵州广播电视工程队等单位整合并转企改制，全部资产划入广电传媒集团公司。2011年8月1日，贵州省广播电视工程队等单位划入伊思特文化传播公司，并实施转企改制。2019年11月18日，受广电传媒集团公司委托，贵州联建土木工程质量检测监控中心有限公司出具现场检测危险性鉴定《检测报告》，鉴定结论载明：该建筑存重大安全隐患，根据《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-2016）第6.2.3条第一款，房屋危险程度评定为D级；处理建议：因该建筑承重结构已不能满足安全使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房，建议对房屋整体进行拆除处理，并在拆除前设置警戒牌示警等有效措施阻止外人进入。
2019年11月19日，伊思特文化传播公司向南明区政府提交《关于青云路广电巷28号房屋安全隐患排除的函》，报请政府协调相关职能部门、机构协助拆除。2019年11月26日，广电传媒集团公司向伊思特文化传播公司等下发《关于青云路广电巷28号危房紧急排险的通知》：要求各公司高度重视，履行房屋产权主体责任，立即通知房屋使用人迅速搬离危房，避免发生危害房屋使用人生命财产安全事故。同日，南明区政府向青云路广电巷28号住户张贴《南明区人民政府关于青云路广电巷28号危房排险的通知》，内容为：“一、限青云路广电巷28号住户于2019年11月27日24时前搬离，后续相关问题由广电传媒集团公司及贵州广播电视局所涉部门依法妥善处理；二、南明区政府将于2019年11月28日对上述房屋采取整体拆除措施，进行应急排险。在拆除过程中，任何人未经准许不得进入拆除排险警戒范围。对干扰、阻挠排险工作的个人及单位将依法进行处罚，构成犯罪的将依法追究刑事责任。特此通知”。2019年11月28日，南明区政府对涉案房屋实施整体拆除。单晓滨以其合法权益被侵害为由，诉至法院，诉请如前。
一审法院经审理认为，本案争议焦点为：一、原告诉讼主体是否适格；二、南明区政府对涉案房屋予以整体拆除是否合法。
一、关于原告诉讼主体是否适格之问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。“与行政行为有利害关系”，是指行政机关的行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。本案中，单晓滨虽非所涉房屋所有权人，其亦不具备案涉行政行为直接相对人之资格，但是，根据单晓滨所述，其系原贵州广播电视工程队退休职工，不论单晓滨系因单位内部管理或其他合法原因而入住案涉房屋，其因使用案涉房屋而产生的合法财产权益，应为行政机关对案涉房屋实施行政行为所应考虑保护之对象。现南明区政府对案涉房屋予以整体拆除，无疑已对单晓滨上述合法财产权益产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，单晓滨依法有权提起行政诉讼。
二、关于南明区政府对涉案房屋予以整体拆除是否合法之问题。
本案中，南明区政府的行政主体资格，各方当事人无异议，而南明区政府所为之整体拆除行为是否符合其权限范围，则尚值商榷。参照《贵阳市房屋使用安全管理条例》第二条、第四条之规定，区县（市）人民政府房屋行政主管部门负责辖区内房屋使用安全管理工作，本案中，南明区政府在其所辖行政区域内房屋出现房屋结构使用安全险情时，罔顾行政主管部门职责之分，径行对危险房屋使用安全进行监督管理，显欠妥适。受广电传媒集团公司委托，贵州联建土木工程质量检测监控中心有限公司对案涉房屋安全进行鉴定并出具的《检测报告》中不仅得出案涉房屋危险程度评定为D级之鉴定结论，同时，亦提出需对案涉房屋整体拆除之处理建议。依照中华人民共和国建设部《城市危险房屋管理规定》第十六条及《贵阳市房屋使用安全管理条例》第六条、第二十二条第一款第四项之规定，应对案涉房屋采取安全治理措施之责任主体为房屋安全使用责任人，原贵州省广播电视工程队因转企改制被划入伊思特文化传播公司，则案涉房屋安全使用责任人为伊思特文化传播公司。并且依照中华人民共和国建设部《城市危险房屋管理规定》第十五条、第十七条之规定，房地产行政主管部门在房屋出现房屋结构使用安全险情时仅有安全监督检查之责，以及在特殊情形下可采取之其它强制措施，而此处的“强制措施”显然并不包括南明区政府所实施的整体拆除行为。
综上，南明区政府并不具有对房屋出现结构使用安全险情时实施整体拆除的权限，故其对涉案房屋予以整体拆除行为违法。单晓滨的诉讼理由成立，对其诉讼请求，予以支持。依据《城市危险房屋管理规定》第十五条、第十六条、第十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、第六十九条、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条之规定，判决：确认南明区政府于2019年11月28日拆除青云路广电巷28号房屋的行为违法；案件受理费50元，由南明区政府负担。
一审宣判后，上诉人南明区政府不服，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，依法改判或发回重审，并判决被上诉人承担诉讼费。其主要理由为：一、被上诉人并非房屋所有权人，对案涉房屋不享有财产权益，没有诉讼主体资格，无权诉请确认拆除案涉房屋的行为违法。且案涉房屋属办公用房，被上诉人未提交相应证据证明对该房屋享有合法权利，其不属于行政诉讼中的利害关系人。二、一审法院将被诉行为认定为行政强制行为明显错误。房屋的所有权人为伊思特文化传播公司，其依法享有房屋的合法处分权。上诉人系基于所有权人的请求实施被诉行政行为，是所有权人行使其处分权的结果，而非基于行政强制性。三、本案涉及的危房拆除和排险问题，一审法院认定上诉人不具备实施排险行为的主体资格过于片面。案涉房屋属于危房，拆除危房是为了排险，根据相关法律规定，上诉人有应急排险的职责，该排险行为需要多部门配合，一审法院片面理解政府与职能部门之间的关系。四、根据《城市危险房屋管理规定》第九条、第十七条之规定，可以采取的强制措施包括整体拆除，一审法院认定上诉人无权实施整体拆除行为，系适用法律错误。
被上诉人单晓滨在二审法定期限内未提出书面答辩意见。
一审第三人广电传媒集团公司、伊思特文化传播公司在二审法定期限内未提出书面陈述意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
根据一审庭审举证、质证的证据，本院另查明，2019年4月15日，广电传媒集团公司作出黔广集发〔2019〕3号《关于对集团所属相关公司青云路办公区资产确权有关事宜的批复》，明确案涉房屋在人民大道（南段）拆迁范围内。2019年8月28日，案外人南明区房屋征收管理局（甲方）与广电传媒集团公司（乙方）签订《房屋征收货币补偿框架协议》载明：“一、项目征收范围内涉及乙方位于贵阳市青云路广电巷、总建筑面积6078.75+143.24㎡的房屋需征收……”。南明区政府在一审庭审中确认，案涉房屋在人民大道（南段）征收项目内。
本院认为，关于单晓滨是否有权提起诉讼的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第六项之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，单晓滨虽非案涉房屋的所有权人，但其入住案涉房屋，为案涉房屋实际使用人，南明区政府的被诉拆除行为可能会影响单晓滨因使用案涉房屋而产生的权益，故其具备本案诉讼原告主体资格。上诉人南明区政府认为被上诉人单晓滨对案涉房屋不享有财产权益，没有诉讼主体资格的上诉理由与法律规定不符，本院不予采信。
关于南明区政府是否有权作出被诉拆除行为的问题。第一，南明区政府依据贵州联建土木工程质量检测监控中心有限公司出具的《检测报告》，于2019年11月26日作出《关于青云路广电巷28号危房排险的通知》,并于同月28日对案涉房屋进行整体拆除。依据《城市危险房屋管理规定》第十六条“房屋所有人对危险房屋能解危的，要及时解危；解危暂时有困难的，应采取安全措施”、第十七条“房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施。发生的费用由责任人承担”的规定，及参照实施拆除行为和一审裁判时仍施行的《贵阳市房屋使用安全管理条例》（2013年修正）第四条第一款“市人民政府房屋行政主管部门主管全市房屋使用安全管理工作。区、县（市）人民政府房屋行政主管部门负责本行政区域内房屋使用安全管理工作”、第六条第一款“房屋所有权人为房屋使用安全责任人”、第二十二条第一款第四项“房屋责任人应当根据鉴定报告，对危险房屋分别采取下列治理措施：（四）整体拆除，适用于整幢危险并且已无维修价值，需立拆除的房屋”之规定，房屋行政主管部门为其辖区内房屋使用安全管理工作的有权责任主体，而对危险房屋采取包括整体拆除在内的安全治理措施的第一责任主体系房屋所有权人，若危险房屋所有人或使用人拒不按照鉴定机构的处理建议采取安全治理措施的，则房屋行政主管部门有权代行相应的安全管理措施。故，本案中南明区政府直接根据鉴定部门的处理建议实施被诉强制拆除行为，缺乏法律依据。南明区政府所提案涉房屋属于危房，拆除危房是为了排险，其有应急排险职责的理由不能成立，本院不予支持。
第二本院经审理查明，案涉房屋位于人民大道（南段）征收项目红线范围内，且案外人南明区房屋征收管理局与广电传媒集团公司于2019年8月28日签订《房屋征收货币补偿框架协议》，约定包含案涉房屋在内的被征收房屋征收补偿事宜。2019年11月18日，广电传媒集团公司委托贵州联建土木工程质量检测监控中心有限公司出具现场检测危险性鉴定《检测报告》，认定案涉房屋为危房。南明区政府根据《关于青云路广电巷28号房屋安全隐患排除的函》，于2019年11月26日作出《关于青云路广电巷28号危房排险的通知》，并于2019年11月28日对案涉房屋采取整体拆除措施。由此，可以合理推定，南明区政府存在以拆除危险房屋代替依法开展征收工作的可能性。并且依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”之规定，南明区政府即便在依法征收过程中亦不能迳行实施被诉拆除行为。故一审判决确认南明区政府拆除案涉房屋的行为违法，并无不当。但一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条不当，予以指正。
综上，一审判决认定事实清楚，裁判结果正确，本院依法予以维持。南明区政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贵阳市南明区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 邱兴琼
审判员 邓洪波
审判员 易思波
二〇二〇年十二月二十五日
法官助理杨凤池
书记员刘亚玲