冀保建、镇平县万盛置业有限责任公司与镇平县国土资源局行政征收二审行政判决书

河南省南阳市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2014）南行终字第00128号

上诉人（一审被告）镇平县国土资源局。

法定代表人肖斌，任局长。

委托代理人张征，镇平县国土资源局工作人员。

委托代理人张文旭，河南荣祥律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）冀保建。

被上诉人（一审原告）镇平县万盛置业有限责任公司。

法定代表人张洪培，任执行董事。

二被上诉人共同委托代理人王芬杓。

上诉人镇平县国土资源局与被上诉人冀保建、镇平县万盛置业有限责任公司为行政征收纠纷一案，不服内乡县人民法院（2014）内行初字第51号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人镇平县国土资源局的委托代理人张征、张文旭，被上诉人冀保建、镇平县万盛置业有限责任公司的共同委托代理人王芬杓到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

内乡县人民法院一审查明：2009年11月27日，原告冀保建与被告镇平县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：出让宗地坐落于镇平县城工业路西段南侧，为商业和住宅用地，出让面积5279.6平方米，出让价款605.7093万元，建筑容积率≤1.7，退工业路道路红线5米。该宗地建设在2010年5月27日之前开工，在2011年11月27日之前竣工。2010年4月12日，镇平县规划委员会规划上述用地建御景园（苑）小区，并作出镇规发（2010）2号会议纪要，将御景园（苑）小区的规划设计方案容积率调整为≤3.89，退工业路道路红线10米。2010年8月4日，镇平县发展和改革委员会作出镇发改投资（2010）30号文件（《关于对镇平县御景园（苑）小区建设项目立项的批复》），同意原告镇平县万盛置业有限责任公司立项建设。2011年4月1日，镇平县规划局向被告出具复函，内容显示：御景园（苑）小区土地出让容积率≤1.7，设计容积率3.89。后镇平县规划局以原告镇平县万盛置业有限责任公司为申请建设单位，颁发建设工程规划许可证，御景园（苑）小区按照调整后的容积率由原告镇平县万盛置业有限责任公司建成并交付使用。2013年4月16日，被告以2012年5月30日为估价基准日，由镇平县金土地地产评估咨询有限责任公司确定楼面地价为848元／平方米，作出镇国土资（2013）39号文件《关于冀保建等11户出让土地调整土地规划指标应补缴出让金方案的请示》，并报请镇平县人民政府批准。该补缴出让金的具体测算过程为：1、市场楼面地价为848元／平方米；2、改变容积率前的建筑面积为1.7×5279.6=8975.32平方米；3、改变容积率后的建筑面积为3.89×5279.6=20537.644平方米；4、应补缴的土地出让金差额为：848元×（20537.644-8975.32）平方米=980.49万元。2013年5月8日，镇平县人民政府作出镇政土（2013）18号文件，同意被告《关于冀保建等11户出让土地调整土地规划指标应补缴出让金方案的批复》。2013年5月7日，被告作出2013-001《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》，限冀保建于2013年5月25日前将调整容积率应补缴的土地出让金981万元整上交被告，逾期将申请人民法院强制执行。原告冀保建于2013年5月30日向镇平县人民法院提起行政诉讼，经一、二审行政判决，认为2013-001《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》被征收主体错误，且征收的事实不清，主要证据不足，程序违法，撤销被告2013年5月7日作出的2013-001《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》。被告作出的2013-001《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》具体行政行为被一、二审判决撤销后，被告于2013年9月10日依据国土资源部《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》、《河南省国土资源厅办公室关于房地产调整容积率后补缴地价款有关问题的通知》的有关规定和县规划委员会规划纪要、县规划局的函，根据《镇平县人民政府关于冀保建等11户出让土地调整土地规划指标应补缴出让金方案的批复》（镇政土（2013）18号）文件，对同一事实又作出了2013-002《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》。要求原告冀保建、镇平县万盛置业有限责任公司在2013年9月15日前将调整容积率应补缴的土地出让金981万元上交被告，逾期将申请人民法院强制执行。如不服本决定，可自接到本决定书之日起30日内向镇平县人民法院起诉，也可自接到本决定书之日起60日内向县政府申请复议。冀保建、镇平县万盛置业有限责任公司接到决定书后提起行政诉讼。2007年9月27日，镇平县万盛置业有限责任公司在镇平县工商行政管理局注册成立，其经营范围为房地产开发、销售，公司注册资本以货币资金出资200万元，公司股东王文高出资80万元、万仁安出资120万元，法定代表人王文高。2009年8月19日，该公司法定代表人变更为史林霞，公司股东史林霞、张显华分别认购公司原股东万仁安出资60万元、王文高出资80万元不变。2010年4月7日，该公司法定代表人变更为原告冀保建，其中冀保建认购公司原股东张显华出资60万元，公司股东史林霞、王文高、冀保建。2011年11月10日，该公司股东冀保建再次出资货币资金600万元增加注册资本，股东王文高认购公司原股东史林霞出资60万元变更股权。公司注册资本以货币资金出资800万元，其中股东原告冀保建出资660万元，王文高出资140万元。2012年8月30日，该公司股东王文高将其出资140万元股权转让袁小涛。2013年7月30日，该公司股东原告冀保建将其出资660万元股权转让张洪培，该公司法定代表人由原告冀保建变更为张洪培。

内乡县人民法院一审认为：（一）房地产容积率调整增加的，应依法补缴土地出让金。2006年12月17日，国务院办公厅下发（国办发（2006）100号）《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，该通知规定土地出让金征收由国土资源管理部门负责具体征收。因此，被告依法享有此项职权。（二）被告所作的2013-002号征收决定中，确定冀保建、镇平县万盛置业有限责任公司作为被征收主体事实不清。其一，冀保建虽通过挂牌拍卖方式竟得本案所涉及的土地使用权，但镇平县发展改革委员会立项批复及镇平县规划局规划许可的行政管理相对人均是镇平县万盛置业有限责任公司，而非冀保建个人。其二，被告在2013-001号征收决定书中，确定冀保建作为被征收主体已被生效的镇平县人民法院（2013）镇行初字第65号行政判决书予以撤销。该判决书已认定2013-001号征收决定确定冀保建作为被征收主体错误。而被告在未调查新的证据情况下，在2013-002征收决定中再次将冀保建作为被征收主体仍属被征收主体错误。其三，被告提供的证据“联合开发证明”，是冀保建和镇平万盛置业之间开发建设上的民事法律行为，不能据此把冀保建列为征收对象，同时也不能推翻镇平县人民政府、国土资源局、规划局等审批手续的开发主体为镇平县万盛置业的这一事实。（三）被告作出2013-002号征收决定前未告知原告相关权利。依据《中华人民共和国行政处罚法》及国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知（国发（2004）10号）规定，行政机关作出对行政管理相对人不利的决定前，应当告知其陈述和申辩的权利，对重大事项，还应当告知其有依法要求听证的权利。本案中，被告决定对原告征收调整容积率补缴土地出让金981万元，数额较大，其未能提供已告知原告相关权利的证据及依据，应视为没有告知原告相关权利，属程序违法。（四）被告告知原告起诉期限错误。1990年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服向人民法院提起诉讼的，行政机关应当告知行政相对人在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。而在2013-002《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》中，被告在告知原告提起行政诉讼的权利时，把期限告知为“30日内”，其程序违法。综上，被告镇平县国土资源局2013年9月10日对冀保建、镇平县万盛置业有限责任公司作出的2013-002《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》，主要事实不清、证据不足，且违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决：撤销被告镇平县国土资源局2013年9月10日对冀保建、镇平县万盛置业有限责任公司作出的编号2013-002《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》。案件诉讼费50元，由被告镇平县国土资源局负担。

上诉人镇平县国土资源局不服上述判决，上诉称：1、一审法院认定事实错误。冀保建是通过挂牌拍卖方式竞得了本案所涉及的土地使用权，且以个人名义与上诉人签定了《国有土地使用权出让合同》，是该宗土地实际使用权人。冀保建为了进行房地产开发，才借用镇平县万盛置业有限责任公司的名义，在我国目前的法律环境下不可能以个人名义进行大型房地产建设，正是基于此，本案二被上诉人才提供了《联合开发证明”》，冀保建是以公司名义进行该幅宗地的开发，政府批准立项建设的期间正是被上诉人冀保建作为被上诉人万盛置业有限责任公司法定代表人的时间段相吻合。2、一审法院适用法律错误。一审法院认为应当适用《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，但本案涉及的行为是行政征收行为，与行政处罚行为有明显区别。综上，上诉人认为一审法院认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院查明事实，撤销原判重新予以公正裁判。

被上诉人冀保建、镇平县万盛置业有限责任公司口头答辩称：1、一审认定事实正确。上诉人向法院提交材料显示，本案涉及土地经冀保建挂牌取得，但是土地和规划部门在立项和预售许可时，指向的相对人皆是镇平县万盛置业有限责任公司，并没有将冀保建作为行政相对人。从侧面说明冀保建与镇平县万盛置业有限责任公司之间不是联合开发的关系，因该宗土地开发利用而产生的相关费用应该由镇平县万盛置业有限责任公司承担，冀保建与镇平县万盛置业有限责任公司之间的股权转让行为与本案被诉具体行政行为之间没有任何关系。上诉人提交的材料同样也说明镇平县万盛置业有限责任公司改变容积率得到了镇平县发展和改革委员会的许可。2、一审法院适用法律正确。本案征收行为使相对人财产减少，应当赋予相对人陈述、申辩的权利。镇平县万盛置业有限责任公司改变容积率是因为镇平县的城市规划所致，是政府的强制行为，与其余10家擅自改变容积率的行为有着质的不同。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本案二审查明：2009年11月27日，冀保建与镇平县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：出让宗地坐落于镇平县城工业路西段南侧，为商业和住宅用地，出让面积5279.6平方米，出让价款605.7093万元，建筑容积率不高于1.7，建筑限高18米以下，建筑密度不高于30%。2010年1月16日，冀保健与镇平县万盛置业有限责任公司签订《联合开发证明》，内容为“兹有冀保健于2010年元月经招拍挂竞得老消防队土地现委托镇平县万盛置业有限责任公司全权开发建设和销售”。2010年4月12日，镇平县规划委员会规划上述用地建御景园（苑）小区，并作出镇规发（2010）2号会议纪要，将御景园（苑）小区的规划设计方案容积率调整为3.89，建筑密度35%，退工业路道路红线10米以上。2010年8月4日，镇平县发展和改革委员会作出镇发改投资（2010）30号《关于对镇平县御景园（苑）小区建设项目立项的批复》。2011年4月1日，镇平县规划局向镇平县国土资源局出具复函，内容显示：御景园（苑）小区土地出让容积率≤1.7，设计容积率3.89。后镇平县规划局以镇平县万盛置业有限责任公司为申请建设单位，颁发建设工程规划许可证，御景园（苑）小区按照调整后的容积率由镇平县万盛置业有限责任公司建成并交付使用。2013年4月16日，镇平县国土资源局以2012年5月30日为估价基准日，由镇平县金土地地产评估咨询有限责任公司确定楼面地价为848元／平方米，作出镇国土资（2013）39号文件《关于冀保建等11户出让土地调整土地规划指标应补缴出让金方案的请示》，并报请镇平县人民政府批准。2013年5月8日，镇平县人民政府作出镇政土（2013）18号文件，同意镇平县国土资源局《关于冀保建等11户出让土地调整土地规划指标应补缴出让金方案的批复》。2013年5月7日，镇平县国土资源局作出2013-001《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》，限冀保建于2013年5月25日前将调整容积率应补缴的土地出让金981万元整上交镇平县国土资源局，逾期将申请人民法院强制执行。冀保建于2013年5月30日向镇平县人民法院提起行政诉讼，经一、二审行政诉讼，人民法院撤销了镇平县国土资源局于2013年5月7日作出的2013-001《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》。2013-001《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》被撤销后，镇平县国土资源局于2013年9月10日依据国土资源部《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》、《河南省国土资源厅办公室关于房地产调整容积率后补缴地价款有关问题的通知》的有关规定和镇平县规划委员会规划纪要、镇平县规划局函，以及《镇平县人民政府关于冀保建等11户出让土地调整土地规划指标应补缴出让金方案的批复》（镇政土（2013）18号）等文件，又作出了2013-002《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》。该决定要求冀保建、镇平县万盛置业有限责任公司在2013年9月15日前将调整容积率应补缴的土地出让金981万元上交，逾期将申请人民法院强制执行。冀保建、镇平县万盛置业有限责任公司接到2013-002《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》后不服，提起行政诉讼，要求人民法院依法撤销2013-002《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》。

另查明，冀保建于2010年至2013年期间任镇平县万盛置业有限责任公司法定代表人、股东。

本院认为：（一）依据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）指出“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等、必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”。土地使用者凡改变土地出让容积率的，应依法依规补缴相应的土地出让金。（二）根据财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条之规定“国有土地使用权出让收入包括改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。而土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”，故本案上诉人镇平县国土资源局享有相应的征收土地出让金的管理职权。（三）行政征收行为属于侵益型具体行政行为，这一类行政行为的作出应当遵循国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发（2004）10号）所规定的程序正当原则，即“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”。本案中镇平县国土资源局没有事先告知，亦没有听取冀保建、镇平县万盛置业有限责任公司的陈述和申辩，并没有按照《河南省行政机关执法条例》第二十四条的相关规定具体执行，明显违反了正当程序的行政法基本原则。（四）被诉征收决定告知起诉期限错误，说明理由不充分，没有详细列明告知土地出让金计算方式。且镇平县国土资源局亦没有提交证据证明被诉征收决定作出的内部审批流程程序合法。（五）镇平县国土资源局认定冀保建与镇平县万盛置业有限责任公司为被征收对象合理合法，并无不当。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金……”第十七条规定“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”依据法律的规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的容积率的，经批准后应当依法缴纳相应的土地使用权出让金。本案中，冀保健与镇平县万盛置业有限责任公司于2010年1月16日签订了《联合开发证明》，同时冀保建于2010年至2013年期间任镇平县万盛置业有限责任公司法定代表人、股东，镇平县国土资源局将冀保建与镇平县万盛置业有限责任公司认定为“土地使用者”，对其征收土地使用权出让金具有事实和法律依据。一审法院对此评判不当，本院予以纠正。（六）因土地出让金征收涉及国家和公共利益，镇平县国土资源局对此负有法定职责，重新依法依规作出行政行为有利于维护国家和公共利益。综上，依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条之规定，判决如下：

一、维持内乡县人民法院（2014）内行初字第51号行政判决主文，即撤销镇平县国土资源局于2013年9月10日作出的对冀保建、镇平县万盛置业有限责任公司编号为2013-002的《征收调整容积率补缴土地出让金决定书》；

二、责令上诉人镇平县国土资源局收到本判决之日起60日内就本案涉及土地出让金征收问题重新作出行政行为；

三、驳回上诉人镇平县国土资源局的上诉。

二审诉讼费50元，由上诉人镇平县国土资源局负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　白　云

审　判　员　　尹乐敬

代理审判员　　张朝阳

二〇一六年五月四日

书　记　员　　郭　栋