“总对总”网络查控系统运行中的问题与应对

信息化时代，传统“登门临柜”的工作模式已经无法满足执行实践的需求。2014年，最高人民法院与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于人民法院与银行业金融机构开展网络执行查控和联合信用惩戒工作的意见》，提出要建立“总对总”网络查控系统。目前，该系统已经联通了21家全国性银行和3900多家银行业金融机构，成为执行法官的“千里眼”“顺风耳”。而且该系统在不断更新优化，已实现证件自动上传、文书自动生成、电子签章、集中查控等多种智能化功能。本文从提升“总对总”网络查控效率出发，分析该系统运行中的问题并提出优化建议，以期进一步充分发挥这一信息化利器的作用。

一、“总对总”网络查控系统的发展脉络

如果说审判的中心在庭审，那么执行的核心就在被执行人财产的查找和控制。银行存款作为被执行人财产最常见的形式之一，具有流动性强、易于转移的特点，对人民法院执行控制措施的速度提出了要求。传统模式下，需要执行员双人、双证到银行柜台办理查询、冻结，人力成本高，覆盖范围窄，执行效率低下。信息化时代，网上银行、手机银行、短信支付，以及近年来越发普及的微信、支付宝等移动支付方式，加速了银行账户内资金的流转，传统“登门临柜”的工作模式已经无法满足执行实践的需求。

2012年，浙江、北京、上海、江苏等地高级人民法院开始试点开展“点对点”网络查控系统建设，实现了辖区内部分银行的线上查冻功能。2013年，最高人民法院与中国工商银行等10家银行签订了《关于网络执行查控及信息共享合作备忘录》，鼓励各级法院和各商业银行分支机构推进网络查控机制建设。2015年，最高人民法院与中国银行业监督管理委员会制定《人民法院、银行业金融机构网络执行查控工作规范》（以下简称《网络查控工作规范》），为人民法院和金融机构研发网络查控制定了技术规范，并提出要以“总对总”替代“点对点”网络查控系统。

截至目前，银行“总对总”网络查控系统已与3900多家银行业金融机构联网，其中包括21家全国性银行，92家省级银行和部分外资银行，形成了覆盖全国的网络查冻扣一体化平台。

该系统实现了执行查控方式的根本变革，有效提升了执行工作的效率，能够与被执行人转移财产“拼速度”，是一线执行中最常被使用、对被执行人威慑效果最大的手段之一。该系统的建立不是一蹴而就的，需要金融机构、最高人民法院、执行法院在技术手段和规则适用上不断地磨合协调。

二、“总对总”网络查控系统运行中的问题

1.冻结生效规则不够明确。民事诉讼法规定了电子送达以“到达受送达人特定系统”为送达时间，但将裁定书排除出电子送达的范围。《网络查控工作规范》规定将网络冻结、扣划等执行措施的电子法律文书等发送至网络查控系统的时间视为送达时间。以“发送至系统”为送达时间最低限度减少了协助执行人的人工干预，也与民事诉讼法的相关规定相衔接。但这样的表述也易引起争议，比如“发送至”是不是与“到达”的标准相一致，发送至网络查控系统是指到达最高人民法院的系统还是到达协助银行的系统。

2.冻结生效和“止付”效果不同步。法院的冻结申请已经“发送至系统”的时间和实际产生资金冻结效力的时间并不同步。法院的冻结申请到达银行之后，银行系统需要进一步将冻结信息导入到其核心业务系统中才能真正产生“止付”的效果，在业务数量大的情况下可能产生信息处理迟延。同时，银行系统处理法院冻结申请信息的效率会受其工作制度的制约，比如部分银行工作日晚上、周末等非工作时间无法处理“总对总”冻结申请。

3.操作标准不够统一。各家银行之间的操作系统和规则设置存在较大差异，部分协助银行以内部系统设置、技术要求为理由给法院查控工作设置了门槛。一是超额冻结功能未全部实现。《网络查控工作规范》第十条规定了被执行人账户中的可用余额小于应冻结金额时，金融机构应当对指定账户限额冻结，以及在轮候冻结时应叠加限制额度。但有相当数量的地方银行仍仅支持以余额为限的冻结，还有一些全国性银行将账户分类，对其中“对公一户通主账户”“活期分户”等账户类型不支持超额冻结。无法超额冻结也间接导致了后发起冻结的法院无法轮候冻结；二是扣划功能不完善。部分未开通跨行扣划功能的银行要求法院执行款专户的开户行与扣划银行一致，部分银行线下不支持扣划线上冻结的资金，还有部分银行仅允许扣划冻结时的余额，无法扣划冻结后进账的资金等。

4.系统反馈时间难把控。该系统的反馈时间无法确定，快则一两个小时，慢则一天、几天，甚至超过一周。对于同一家银行发起的申请反馈时长也不确定，实践中存在解冻半个小时成功，冻结却需要三天才反馈的情况。法官无法准确预估系统反馈时间，也不可能坐在电脑前等待结果。有时系统查询反馈被执行人名下银行存款有大额资金，法官发起网络冻结后隔天仍没有反馈，担心资金被转移连夜赶到外地进行现场冻结，但辗转几个小时到达开户地银行却被告知刚刚已经网络冻结成功，造成不必要的人力时间投入。

5.银行反馈信息不够统一。以查询为例，银行对被执行人未在本行开户的反馈有“未在我行开户”“查无账户信息”“查无开户信息或已销户”“无此客户信息”“客户识别信息不存在”“查询失败”等多种形式。冻结失败的原因说明中经常出现银行业务和网络维护方面的专业术语，如参数输入不合法、存在待开户账户状态、冻结日期与后台系统营业日不同等。同时，银行的反馈没有备注联络人的电话号码，法官无法及时咨询了解冻结失败的真实原因。

6.信息流转不够及时。部分使用自主执行案件管理系统的省份，在立案后，案件信息流转至最高人民法院执行办案平台需要经过三到四个小时，之后才可以发起“总对总”查询。有时法官已经在后台看到银行反馈的账户余额，但要过几个小时甚至隔天才可发起冻结。一些银行特别是地方银行的反馈信息的传输节点和时间也不可控，根据某地方银行技术中心的自述，其反馈的信息要经过本省银保监会、当地省高院、最高人民法院系统的三次流转才能在系统中显示。

7.系统操作不够便捷。该系统在操作上不够关注法官的“用户体验度”。有法官反馈，一些操作不够智能便捷，比如冻结自动生成文书后无法删除，导致裁定书编号混乱；反馈界面没有自动统计项，查控到的金额需要逐一点开“详细”栏目手工计算；冻结扣划失败缺乏提醒等。

三、优化“总对总”网络查控的对策建议

1.完善网络冻结申请生效标准。可由最高人民法院联合中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会等重新厘定网络冻结的生效规则，以到达协助银行的系统的时间为生效时间，同时允许银行系统处理信息中非因人工干预产生的、在合理时间内的延迟，且该延迟产生的合理原因应由银行提供证明。

2.进一步提升银行处置效率。可由最高人民法院、银保监会、各银行代表等联合建立技术规程，根据技术发展不断提升接入“总对总”银行的处理平台技术标准，通过硬件更新和软件升级，进一步提升各协作银行的处理效率，最大限度缩小到达银行系统与产生止付效果的时间差。

3.联合确立统一操作标准。可由最高人民法院联合中国人民银行、银保监会建立统一的冻结、扣划标准供各银行执行，从而避免各银行以内部文件规定、内部系统设置等理由设置门槛。如要求所有协作银行开通超额冻结和轮候冻结功能；冻结总账户和冻结子账户产生相同效果；开通跨行扣划功能方便异地扣划；线下冻扣和线上冻扣在系统中互相连接；允许扣划冻结限额内的所有资金等。

4.实现信息流转节点透明化。目前法院发起查询、冻结、扣划申请以后，无法看到相应的信息流转节点，无法确定申请信息是因为自身系统处理缓慢、传输过程延迟还是银行系统未反馈导致的。可由最高人民法院就信息流转的进度确定几个节点，如“上传至省高院”“最高人民法院统一打包”“协作银行处理中”“反馈情况传输中”等，让法官可以实时查询信息流转的节点，从而有针对性地联系相应系统的运维人员，及时解决信息传输中的问题。

5.建立统一的反馈信息样式。建立银行信息反馈模板，统一查询、冻结、扣划反馈的信息样式。特别是对冻结、扣划失败的原因列出相应的条目，替换各自银行业务和网络维护方面的专业术语，方便法官了解冻结失败的操作原因，及时再次发起正确的操作。如冻结失败的原因，可以具体为账户类型不支持（超额）冻结、账户已销户、查控人员证件信息错误等等。另外建议在反馈回单上附上各银行网络查控系统的运维人员联系方式，方便法官及时沟通协调。

6.推动实现全流程的自动化。探索建立最高人民法院与协作银行的24小时全天候快速反应系统，实现信息流转的“自动推送、自动流转、自动操作、自动反馈”，最大限度降低人工操作对于网络查控的干预，减少各环节因为人工审核、人工转发造成的延迟；推动全国执行管理系统在各省、自治区、直辖市的全覆盖，由最高人民法院和各高级人民法院的“总对总”系统代替中基层法院建立的“点对点”系统，尽量减少信息流转的节点。

7.提升系统的智能化水平。“总对总”网络查控系统要真正让法官觉得“好用、管用、喜用、爱用”，要以使用者的体验感为最终导向，降低法官的使用难度，提升系统的智能化水平。如完善数据自动提取、自动回填功能，优化操作界面和应用设计，运用大数据可视化技术等等。从一些细节上减少法官的事务性工作，如发起冻结时自动提醒已经冻结到的金额，可以统计已冻结、扣划到的总金额，提示冻结、扣划失败的账户等。

（作者单位：浙江省舟山市中级人民法院）