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凤凰县国土资源局与湖南德夯电力有限责任公司建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书
时间：2019年11月25日 来源： 作者： 浏览次数：2542 收藏[0]中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2014）民一终字第277号
上诉人（原审被告）：凤凰县国土资源局。
法定代表人：龙澜，该局局长。
委托代理人：李劲松，北京市尚公律师事务所律师。
委托代理人：刘毅，北京市尚公律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：湖南德夯电力有限责任公司。
法定代表人：滕树理，该公司董事长。
委托代理人：李含英，湖南麓和律师事务所律师。
委托代理人：李卫华，该公司员工。
上诉人凤凰县国土资源局（以下简称国土局）为与被上诉人湖南德夯电力有限责任公司（以下简称电力公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服湖南省高级人民法院（2014）湘高法民二初字第3号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年11月14日对本案当事人进行了询问。国土局的法定代表人龙澜及委托代理人李劲松、刘毅，电力公司的委托代理人李含英、李卫华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：电力公司于2002年2月5日登记成立，系私营的有限责任公司。德夯房地产开发有限公司（以下简称房地产公司）于2002年4月19日登记成立，系私营的有限责任公司。湖南省电力公司凤凰电力局（已于2013年7月18日更名为国网湖南省电力公司凤凰县供电分公司（以下均简称电力局）于2007年1月17日登记成立，系非法人的国有分支机构。凤凰县边城能源投资有限责任公司（以下简称投资公司）于2007年1月30日登记成立，系私营的有限责任公司。
2007年11月2日，电力公司与国土局签订《委托征地协议》，约定：为加快凤凰县电力基础设施建设，电力公司拟在凤凰县沱江镇城北新区地段修建凤凰电力调度中心，现委托国土局征地，经双方协商达成如下协议：1、征地位置。拟征土地位于凤凰县沱江镇城北新区至临沱江的地段。2、征地面积约256.265亩。其中的168亩作为出让地，剩余的88.265亩划拨给电力公司用于电力基础设施建设。具体界线以用地红线图为准。3、征地价格。本宗土地的出让用地价格，国土局同意以10万元／亩作为电力公司完成报批手续费用和有关征地税费及办证费用；本宗土地的最终价格以实际发生为准。4、征地价格内容。包括征地红线范围内所需支付给被征地单位和个人的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿以及按规定由国土部门代收的国家税费等。5、国土局负责做好被征地单位和农户的思想工作及处理好征地过程中出现的各种问题，保证电力公司在双方约定的时间内完成征地及搬迁工作，及时交付电力公司使用土地。6、付款方式。本协议签订后5日内电力公司首付1000万元；第二期付款待国土局办理报批手续完毕后30日内由双方签订土地出让合同后付1000万元；国土局应为电力公司办好一切用地手续，待电力公司取得用地手续后，余款一次性支付。7、供地时间。国土局保证在2008年2月28日（协议将日期误表述为2008年2月31日）前完成征地、供地、交付电力公司使用。双方和被征地方一起到现场打桩定界。8、电力公司如在用地红线范围内使用土地而发生定界权属纠纷，由国土局负责解决。9、如遇政策原因不能办理土地征用手续，国土局应在10日内将电力公司所付款项退还电力公司。
2009年12月23日，电力公司就与湖南人健企业集团有限公司合作开发土地的相关后续事宜，形成（2009）12号《会议纪要》，决议：根据《合作开发协议书》约定，电力公司须继续完成堤溪B宗地后续征地工作。鉴于该宗地征收过程的复杂性，会议决定成立由电力公司总经理担任组长，副总经理担任副组长，相关人员担任工作小组成员的“凤凰堤溪宗地征收工作小组”。工作小组要积极开展工作，必要的时候应借助上级单位的力量，力争尽快完成该宗地的征收工作。2010年1月20日，电力公司向其各部门、单位下发了湘德电办（2010）50号《关于成立凤凰堤溪宗地征收工作领导小组的通知》，通知根据工作需要，决定成立由7人组成的工作领导小组，其主要任务是根据电力公司与国土局签订的《委托征地协议》，尽快完成该宗地的征收工作，使其具备商业开发条件。
2010年9月8日，电力公司向凤凰县人民政府递交湘德电（2010）40号《关于城北256亩土地征用价格问题的请示》称，电力公司于2007年11月与国土局签订协议，委托国土局征用城北256亩土地作为建设凤凰县电力调度中心及以文化旅游项目为主的电力系统凤凰接待中心用地，协议约定土地征地价格在每亩10万元左右，完成征地手续时间在2008年3月。由于各种原因到目前为止，该宗地仅完成了电力调度中心30亩土地征用手续（征用价格10万元／亩）其余土地中的138亩即将进入挂牌程序，88亩尚无征地指标。电力公司已为此支付了约1500万元的购地款。对于即将挂牌的138亩土地出让价格，电力公司请求仍按原有协议约定的10万元／亩购地，理由如下：1、10万元／亩的价格是双方对该宗地的征用成本的估算，是计价的基础。所谓“以实际发生为准”是指以征地过程中发生的实际费用为准，而不是以土地评估价为准。2、作为以此价格出让的条件，电力公司的直管单位湘西电力局承诺凤凰县人民政府在堤溪的搬迁、电网改造等方面给予支持，目前该承诺已兑现，政府也应履行原有协议。3、按协议约定，国土局完成该宗地的征地手续的时间为2008年3月，目前已超过两年半时间，在此期间内，凤凰县土地升值的因素，不应由电力公司承担。4、电力公司高度重视该宗地的开发建设工作，几年来，为配合国土局的土地征用工作，投入了大量的人力、物力和财力。同时，为了将该宗地开发好，引进了实力较强的湖南人健企业集团有限公司为合作伙伴，该公司和电力公司对该宗地的概念性规划方案得到了专家和领导的一致好评。如果政府不能履行协议约定价格，电力公司的合作方将失去投资信心。5、该宗地为山地，建设成本巨大，且地块离核心景区较远，人气不足，拟建的是投资回报期长的文化旅游产业项目，需要承担较大的投资风险，希望政府在该宗地的土地出让价格问题上与纯商业地块区别对待。6、该宗地尚未进行三通一平，还未达到可挂牌出让的熟地标准，电力公司若摘牌拿地后还需投入大量资金进行场地平整、电力线路改造、搬迁等工作。鉴于上述原因，电力公司对政府以10万元／亩出让该宗地建议如下：1、履行土地挂牌程序，但需设定限制性条件，确保电力公司能拿到地。2、对于摘牌价与10万元／亩的价差部分，电力公司不再缴纳，用该宗地电力线路搬迁费用、三通一平费用予以抵扣，概算约3200万元。该请示亦抄送了国土局。
2010年9月25日，凤凰县人民政府对电力公司回复凤政函（2010）107号《关于城北256亩土地出让价格问题的复函》称，电力公司的湘德电（2010）40号请示已收悉。经研究，现复函如下：1、原则同意城北256亩土地征用程序完成后，尽快依法启动招拍挂程序，可征求电力公司意见设定条件。2、根据电力公司与国土局签订的《委托征地协议》第三条的约定，本宗土地10万元／亩为征地价格和完成报批手续及有关征地税费、办证费。本宗土地的最终价格以实际发生为准。3、依据2002年7月1日实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的有关规定，国有土地使用权招拍挂出让应不低于评估价格。该宗地经中介机构评估，其价格为33万元／亩（不含三通一平），亦即为该宗地的挂牌出让底价。如电力公司依法取得该宗地的使用权，预先支付的10万元／亩的征地等款项，可折抵受让款。该复函亦抄送国土局。
2012年7月20日，国土局签收了电力公司向其提交的由电力公司、房地产公司、投资公司支付总计15905067.79元的《凤凰堤溪征地费用清理说明》。
2012年11月28日，国土局在湖南省国土资源网上交易系统发布凤土网挂字（2012）4-4号土地挂牌公告，拟将位于凤凰县沱江镇城北，使用权面积为73139.5平方米，建筑密度小于或等于40%、容积率小于或等于2.8、绿地率大于或等于35%的商业、居住用地使用权，以1亿元的起始价进行挂牌出让。2012年12月4日，湖南麓和律师事务所受电力公司的委托向国土局发出（2012）湘麓律函字第11号《律师函》，认为电力公司已依约支付凤土网挂字（2012）4-4号土地挂牌公告项下地块的征地拆迁费用，电力公司作为委托人和投资人的合法权益不容忽视，并请求国土局在收到函件后三个工作日内采取措施暂缓对该宗地的挂牌程序。2012年12月24日，电力公司以国土局为被告向湖南省高级人民法院提起委托合同纠纷之诉，该院根据电力公司的申请于2012年12月26日冻结了凤土网挂字（2012）4-4号土地挂牌公告项下的国有土地使用权。2012年12月27日，电力公司以与国土局有庭外和解意向为由提出撤诉申请，该院予以准许，并根据电力公司的申请解除了对上述挂牌土地使用权的冻结措施。同日，凤凰县新意房地产开发有限公司以1.76亿元的价格竞得该国有土地使用权。
2013年12月13日，国土局在湖南省国土资源网上交易系统发布凤土网挂字（2013）2-2号土地挂牌公告，拟将位于凤凰县沱江镇城北金坪地块，使用权面积为135511.0平方米，建筑密度小于或等于40%、容积率小于或等于2.8、绿地率大于或等于35%的商业、居住用地使用权，以2.1亿元的起始价进行挂牌出让。国土局的该次挂牌，没有成交。
另查明，签订《委托征地协议》后，电力公司根据该协议约定，自2007年11月至2010年9月，自行或委托电力局、投资公司、房地产公司分八十多笔共向凤凰县土地收购储备中心、凤凰县非税收入管理局、凤凰县沱江镇金坪村村民委员会、凤凰县沱江镇人民政府等支付征地费用、征地下乡补助、生产扶持金、测绘费、征地搬迁费、业务协调费等直接费用合计15852779.79元。其中包括：1、凤凰县非税管理局收到的230万元，具体情况为：电力局于2006年12月28日预付的100万元，及于2008年1月11日支付的5万元，电力公司于2009年1月4日、2009年10月20日、2010年2月5日分别支付的50万元、25万元和50万元。2、凤凰县土地收购储备中心收到的938万元，具体情况为：电力局于2007年5月16日预付的150万元，电力公司于2007年12月29日支付的788万元。3、凤凰县沱江镇金坪村村民委员会收到的3187845元等。电力公司自2007年11月12日至2013年7月15日，及受其委托的房地产公司自2007年11月15日至2011年12月31日均参与了凤凰县沱江镇城北新区至临沱江地块的征地拆迁工作，为此，电力公司和房地产公司共同支出人员工资、办公费、差旅费、修理费、材料费、业务招待费等间接费用合计4558452.52元。
电力公司一审起诉称，2007年11月2日，其与国土局签订《委托征地协议》，约定：由电力公司委托国土局征用凤凰县沱江镇城北地块土地256.265亩；价格为10万元／亩；国土局保证在2008年2月31日前完成征地、供地、交付电力公司使用。协议签订后，电力公司已按国土局要求累计支付各类款项共计15905067.79元，并因该地块的征地等土地整理工作发生相关费用8428132.21元，合计24333200元。在双方的共同努力下，该地块的征地等土地整理工作得以完成。但除了上述土地中的30亩已经电力公司同意由国土局划拨给电力局外，尚余226.265亩土地未能依约出让给电力公司，现已挂牌出让。国土局的行为已构成严重违约，故请求判令：1、国土局返还电力公司因征地等土地整理工作而发生的各项费用共计2433.32万元；2、国土局赔偿电力公司经济损失7566.68万元；3、由国土局承担本案全部诉讼费用。
国土局答辩称，（一）《委托征地协议》因违法而无效。案涉土地属于尚未办理征收手续的集体所有土地，电力公司无权进行委托征收。电力公司未经合法的申请、审批及出让程序，无权直接获得国有土地使用权。（二）《委托征地协议》实际上不能履行。电力公司未按照协议约定在2007年11月7日前向国土局首付1000万元，至今为止，国土局只收到100万元工作经费；电力公司在没有依法履行用地申请、审批手续的情况下，直接向凤凰县人民政府请示用地价格和提出其他要求的行为表明：其一，对《委托征地协议》的放弃和终止；其二，向政府提出新的请求。在凤凰县人民政府已明确告知建设用地使用权必须依法进行招拍挂的情况下，电力公司却没有参加竞拍，并公开表示放弃用地权。（三）凤凰县人民政府划拨30亩土地给电力局的行为，与本案无关。（四）电力公司诉称的已支付款项，收款单位均为独立法人主体，非国土局，除国土局收到电力公司的100万元外，其他部分与国土局无关。电力公司提供的费用损失证据为房地产公司2007年至2013年的全部财务资料，与《委托征地协议》的履行无关。（五）《委托征地协议》为无效合同，电力公司无权要求赔偿可得利益损失7566.68万元。综上，国土局退回款项只能在100万元之内结算，多退少补，对电力公司的其他诉讼请求，请予驳回。
一审法院认为，虽然电力公司与国土局于2007年11月2日所签合同的名称为《委托征地协议》，但其内容实为电力公司先向国土局提供部分资金，由国土局将其用于该协议项下地块的征收报批和拆迁安置开支，国土局在完成对该地块的征收工作后，再将其建设用地使用权中的一部分划拨、另一部分出让给电力公司。因为建设用地使用权的划拨属于行政行为，由此产生的纠纷依法不属于民事案件的审理范围，故对该协议中有关建设用地使用权的划拨问题，本案不予审理，电力公司如因该部分协议内容与国土局有争议，可另行诉讼。就该协议中关于168亩建设用地使用权的出让问题而言，除了国有土地使用权的现时状态及相关款项的支付方式有所不同外，其他内容与建设用地使用权出让合同基本相同。双方现因该协议中关于建设用地使用权的出让而发生争议，根据最高人民法院颁布的《民事案件案由规定》（法（2011）41号）第77条第1项的规定，本案案由应确定为建设用地使用权出让合同纠纷。本案主要有三个争议焦点：
一、双方签订的《委托征地协议》是否有效。虽然该协议系双方当事人的真实意思表示，其内容包括双方当事人的名称，交易标的及其数量、质量，标的交付时间、地点，交易价格及其支付方式、时间等合同必要条款，但因该协议违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第四条第一款之规定，通过协议方式出让经营性国有建设用地使用权，并损害国家利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项之规定，该协议应当认定无效。国土局提出关于该协议因内容违法而无效的辩驳理由成立，依法予以支持。
二、国土局应否及如何返还电力公司的征地等土地整理工作费用。因双方签订的《委托征地协议》无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，国土局应当向电力公司返还因征收涉案土地电力公司自行及委托电力局、房地产公司和投资公司所支付的直接费用15852779.79元，及因配合国土局完成涉案土地征收工作而承担的间接费用4558452.52元，合计20411232.31元。电力公司提出的超出该金额的返还请求，没有事实和法律依据，依法不予支持。虽然国土局没有直接收到电力公司自行及受其委托的电力局、房地产公司和投资公司因涉案土地征收而支付的直接费用和承担的间接费用，但因该直接费用和间接费用均因电力公司履行《委托征地协议》而发生，且其中的直接费用已被国土局的下属单位凤凰县土地收购储备中心收取788万元，被当时依法有权代表国土局收取建设用地使用权出让金的凤凰县非税管理局收取230万元，及被依法有权从国土局处获得补偿的涉案土地原所有权主体凤凰县沱江镇金坪村村民委员会收取318万余元等；同时，该间接费用亦因被征收涉案土地的建设用地使用权没有按照《委托征地协议》的约定交付给电力公司而全部由国土局受益；此外，国土局于2012年7月20日签收电力公司向其提交的《凤凰堤溪征地费用清理说明》，亦表明国土局对电力公司为涉案土地的征收已经支出了费用的事实予以认可。故国土局提出的关于其总共只收到电力公司支付的100万元工作费用，电力公司无权向其主张全部权益的辩驳理由不能成立，依法不予支持。
三、国土局应否及如何赔偿电力公司的经济损失。国土局作为凤凰县人民政府专门负责管理和监督该县土地工作的职能部门，其理应知道该县哪些土地依法可以用于经营性项目建设，已经列入经营性用地范围的各组成部分，哪些应当通过招标拍卖挂牌程序出让，哪些可以通过协议方式出让。国土局在知道或应当知道涉案建设用地使用权应当通过招标拍卖挂牌程序方式出让的情况下，违反国家规定与电力公司签订出让协议，不正当获得电力公司资金用于涉案土地的征收开发，并在涉案大部分建设用地使用权通过挂牌程序成功出让后仍长期占用该资金拒不返还，其具有重大过错，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，国土局理应赔偿电力公司的经济损失。即便不考虑涉案建设用地使用权的市场交易价格在2008年3月至2010年9月期间的上升部分，仅按凤凰县人民政府于2010年9月25日回函电力公司时自认的每亩33万元的评估价格与其一部分于2013年12月27日实际成交的每亩1604248.32元（1.76亿元÷73139.5平方米×666.67平方米／亩=1604248.32元／亩）的价格差，并按合同约定的出让面积168亩计算，国土局因不正当利用电力公司的资金完成征地拆迁工作后又拒绝履行合同，实际或可预期获得的利益高达2.141亿元（168亩×（1604248.32元／亩－33万元／亩））。如果不适当考虑电力公司的利益，将有违公平原则和诚实信用原则。综合本案案情，根据《中华人民共和国合同法》第五条、第六条之规定，酌情责令国土局将其实际及可预期获得利益的25%即5352.5万元（2.141亿元×25%）赔偿给电力公司。电力公司提出的超出该金额的赔偿请求，没有事实和法律依据，依法不予支持。国土局提出的因涉案合同无效，其无需向电力公司承担损害赔偿责任的辩驳理由，不能成立，依法不予支持。
综上，一审法院作出判决：一、国土局在判决生效后十五日内返还电力公司因凤凰县沱江镇城北地块的征地等土地整理工作而发生的各项费用20411232.31元；二、国土局在判决生效后十五日内赔偿电力公司的经济损失5352.5万元；三、驳回电力公司的其他诉讼请求。如未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费541800元，由国土局负担400585元，电力公司负担141215元。
国土局不服一审判决，向本院提起上诉。
国土局上诉称，（一）原判决认定事实不清，证据不足。1、原判决认定电力公司支付涉案土地征地款15852779.79元及因征收发生费用4558452.52元，证据不足；2、本案涉及多个收款人和多个付款人，均为独立的法人，所付款项是否为案涉款项，原判决未予查明；3、原判决认定国土局因涉案土地实际或可预期获得的利益为2.141亿元，依据不足。（二）原判决适用法律错误。合同无效的情况下，赔偿损失的范围应以实际发生的损失为限，不包括预期可得利益。原判决以预期可得利益的2.141亿元作为合同无效的损失赔偿基础，无法律依据。（三）《委托征地协议》无效，双方的过错是同等的，原判决认定国土局存在重大过错不当。（四）原审审理程序违法。电力公司是在认定合同有效的前提下提起的违约之诉，而原审认定合同无效，并直接判决财产返还和损失赔偿，超出了当事人的诉讼请求。（五）原判决确定案由错误。本案应为委托代理合同纠纷，而非建设用地使用权出让合同纠纷。综上，请求撤销一审判决，重新认定电力公司实际发生的费用损失，并根据国土局自身过错对电力公司实际发生的费用损失承担相应责任。
电力公司答辩称，（一）原判决判令国土局返还因案涉土地征地而发生各项费用20411232.31元，事实清楚，证据充分。（二）电力公司的大量资金及人力物力投入已物化到案涉土地的价值中，并由国土局受益，电力公司的上述损失为信赖利益损失，故原判决判令国土局按其实际或可预期获得的利益的25％赔偿电力公司，有事实和法律依据。（三）合同无效属于既定事实，不受当事人诉讼请求影响，原判决在认定合同无效基础上所作判决未超出其诉讼请求范围
本院二审庭审结束后，2014年12月6日，国土局向本院出具《关于复核确认湖南德夯电力有限责任公司涉案费用相关情况的说明》，具体内容为：“一、我局认可原审判决有关电力公司投入本案的‘直接费用’共计15852779.79元的认定。二、我局认可电力公司投入本案的‘间接费用’共计7306元；对电力公司主张、原审判决认定的其他‘间接费用’，因与本案无关、无证据证明、与事实不符等，不应归入本案‘间接费用’，我局不予认可。”
2015年1月7日，就原审认定的4558452.52元间接费用的具体数额，本院组织双方当事人进行了逐笔核对。电力公司对其中的工资附加部分969558.24元明确表示无证据证明，对《2012－2013年湖南德夯电力公司因涉案地块征地发生的除工资及附加外的间接费用明细表》中2013年费用合计59107.89元，明确表示放弃主张。经核对，国土局在数据上认可电力公司账目统计表中工资2308472元、其他费用1221314.39元的真实性，但主张上述费用主要非案涉项目所支出。电力公司认可上述费用并非全部为案涉项目支出，但主张主要系案涉项目所支出。双方均认可，上述费用中工资2308472元、其他费用1221314.39元，合计3529786.39元中哪些为案涉项目支出，具体无法拆分，均同意由法院根据案件情况酌定。
本院认为，本案的争议焦点为：一、电力公司支付国土局土地征地款及因征收案涉土地实际发生的费用是多少；二、原审判决国土局赔偿电力公司经济损失5352.5万元是否正确；三、原审判决是否存在超出当事人诉讼请求的程序性错误。
本院认为，虽然《委托征地协议》系双方当事人真实意思表示，但在电力公司不具备相关用地规划手续的情况下，双方约定由国土局征收尚属集体所有的土地并以协议方式低价出让土地使用权，属于恶意串通损害国家利益的行为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项之规定，该协议应当认定无效。
关于电力公司支付国土局土地征地款及因征收案涉土地实际发生费用是多少的问题。对于电力公司及其委托单位实际支付的15852779.79元，国土局已书面认可，本院对此予以确认。上述款项虽然绝大部分没有直接支付给国土局，但均为国土局征收案涉土地需要支出的费用，实际上系电力公司代国土局所支付，可以认定为国土局因案涉合同取得的财产。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，该部分款项以及占用期间的利息，国土局应当予以返还。根据原审查明的事实，上述款项共分八十多笔支付，为简化法律关系，本院酌定以第一笔费用的支付时间作为利息起算时间，即2006年12月28日。对于原审认定的电力公司为履行案涉合同支出的人员工资、办公费、差旅费、修理费、材料费、业务招待费等共计4558452.52元费用，对无证据证明的工资附加部分969558.24元，以及电力公司明确放弃的2013年费用59107.89元，应予以剔除。根据双方认可，剩余3529786.39元的真实性，本院予以确认。本院认为，征地必然需要人、财、物的投入，国土局亦认可电力公司为案涉征地支付了一定费用，但由于电力公司及其委托的房地产公司业务并非仅案涉项目一项，而对于电力公司提供的3529786.39元费用中哪些为案涉项目支出，具体无法拆分，综合全案情况，酌定双方认可费用的70％为电力公司为案涉项目的支出，具体为3529786.39×70％＝2470850.473元。原审认定4558452.52元全部为案涉项目支出不当，本院予以纠正。上述2470850.473元费用系电力公司为履行合同所实际支出的费用，应当认定为电力公司因合同无效所受到的损失。对于合同无效的过错责任问题。本院认为，国土局作为凤凰县人民政府专门负责管理和监督该县土地工作的职能部门，有责任按照法律、法规和国家有关规定依法征收并妥善管理使用土地，保障国家利益。国土局在明知电力公司不符合相关用地条件的情况下，仍违反规定与其签订案涉合同，利用职权征收集体土地，并低价出让土地使用权，严重损害了国家利益，原审认定国土局对合同无效具有重大过错，并无不当。电力公司在不具备相关用地规划手续的情况下，意图通过私下签订协议的方式低价获得土地使用权，也存在一定过错。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，国土局作为主要过错方，应当赔偿电力公司为履行案涉合同所受到的损失2470850.473元。鉴于电力公司对合同无效亦存在一定过错，对于上述费用的利息损失由电力公司自行负担。
关于原审判决国土局赔偿电力公司经济损失5352.5万元是否正确的问题。《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，无效的合同自始没有法律约束力。确定合同无效是国家公权力对当事人意欲发生私法效果的根本否定，无效合同不应予以履行，故当事人预期通过履行合同可以获得的利益，为非法利益，不受法律保护。本案中，由于合同无效，不能得到履行，原审判决以案涉土地拍卖价与评估价之间的差价作为电力公司的损失，没有法律依据，本院予以纠正。
关于原审判决是否超出当事人诉讼请求的问题。本院认为，对合同效力的审查，属于人民法院裁判权范围，虽然当事人未提起确认合同无效的诉讼请求，但人民法院仍应依职权进行审查。《中华人民共和国合同法》第五十八条系合同无效法律效果的规定，人民法院在依据《中华人民共和国合同法》第五十二条认定合同无效的情况下，应主动援引该法第五十八条的规定，对合同无效的法律后果进行处理，而不需要当事人另行提起诉讼。故原审判决并未超出当事人的诉讼请求，国土局该项上诉主张，无法律依据，本院不予支持。
综上所述，本院根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销湖南省高级人民法院（2014）湘高法民二初字第3号民事判决；
二、凤凰县国土资源局于本判决生效之日起十五日内返还湖南德夯电力有限责任公司15852779.79元及利息（自2006年12月29日起至实际给付之日止，按中国人民银行同期同类贷款利率计算）；
三、凤凰县国土资源局于本判决生效之日起十五日内赔偿湖南德夯电力有限责任公司经济损失2470850.473元。
四、驳回湖南德夯电力有限责任公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费541800元，由电力公司负担441800元，由国土局负担100000元；二审案件受理费411481.16元，由国土局负担160000元，由电力公司负担251481.16元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王友祥
代理审判员 胡 田
代理审判员 王 丹
二〇一五年二月二十五日
书 记 员 王永明