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英德市大湾镇英建村衣滩三经济社与英德市人民政府、清远市人民政府、英德市大湾镇英建村衣滩一经济社等土地行政确权一案
时间：2020年05月06日 来源： 作者： 浏览次数：3050 收藏[0]广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤行终888号
上诉人（原审原告）英德市大湾镇英建村衣滩三经济社。
法定代表人赖国。
委托代理人黄应贵，广东今久律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）英德市人民政府。住所地广东省清远市英德市金子山大道。
法定代表人肖勇科，市长。
委托代理人赖淑华，英德市国土资源局干部。
委托代理人刘文静，广东才畅律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）清远市人民政府。住所地广东省清远市清城区人民二路18号。
法定代表人郭锋，市长。
原审第三人英德市大湾镇英建村衣滩一经济社。
法定代表人赖小平。
原审第三人英德市大湾镇英建村衣滩二经济社。
法定代表人何文清。
原审第三人英德市大湾镇英建村衣滩四经济社。
法定代表人赖路洋。
原审第三人英德市大湾镇英建村衣滩五经济社。
法定代表人张北容。
上诉人英德市大湾镇英建村衣滩三经济社（以下简称衣滩三经济社）因与被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府、原审第三人英德市大湾镇英建村衣滩一经济社（以下简称衣滩一经济社）、英德市大湾镇英建村衣滩二经济社（以下简称衣滩二经济社）、英德市大湾镇英建村衣滩四经济社（以下简称衣滩四经济社）、英德市大湾镇英建村衣滩五经济社（以下简称衣滩五经济社）土地行政确权一案，不服清远市中级人民法院(2017)粤18行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组织合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院审理查明：争议土地位于大湾镇英建村委会旁东南方向大地堂（衣滩禾坪、旧粮仓土地），面积约6亩，原属衣滩生产队所有。原告衣滩三经济社与第三人衣滩一经济社、衣滩二经济社、衣滩四经济社、衣滩五经济社原来同属衣滩生产队，1979年，衣滩生产队分为现在的一、二、三、四、五生产队。涉案土地在分队时明确分割给五个生产队分别享有所有权和使用权。2006年1月31日，原告衣滩三经济社众多村民强行拆毁了第三人衣滩一、二、四、五经济社在涉案土地上的旧粮仓和晒禾坪。2007年2月2日，第三人衣滩一、二、四、五经济社与原告衣滩三经济社签订《协议书》，约定由原告村集体赔偿10350元给第三人四个村集体，并明确双方对大湾镇司法所、国土所出具英建衣滩晒坪粮仓平面图和原有使用面积无异议，且权属不存在争议。该协议书有各方代表签名按指纹确认。同时，英德市大湾镇法律服务所出具（2007）见字第002号《见证书》，该见证书载明：第三人衣滩一、二、四、五经济社与原告衣滩三经济社因衣滩禾坪、旧粮仓的土地权属纠纷，于2007年2月2日经协商一致达成按原来使用面积不变的协议。该见证书有经办人签字加盖公章予以确认。
2016年11月2日，原告衣滩三经济社负责人到大湾镇综治信访维稳中心上访，称其与四位第三人签订的协议书无效，要求调处。大湾镇综治信访维稳中心受理后交由大湾镇人民调解委员会进行调处，由于双方意见分歧较大，无法达成协议，大湾镇人民调解委员会于2016年12月20日出具《调解终结书》，终止了该纠纷调解。2017年3月26日，衣滩三经济社向英德市人民政府递交《申请书》，申请对涉案土地的所有权和使用权进行确认。英德市人民政府于2017年6月8日作出《不予受理决定书》。原告衣滩三经济社对该决定不服，于2017年7月10日向清远市人民政府申请行政复议，清远市人民政府于2017年9月30日作出清府复决（2017）60号《行政复议决定书》维持了英德市人民政府作出的决定。原告衣滩三经济社对该复议决定不服，起诉请求撤销清远市人民政府清府复决（2017）60号《行政复议决定书》、撤销英德市人民政府《不予受理决定书》并判令其受理上诉人提出的争议土地确权申请。
原审法院认为：国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：一、土地侵权案件；二、行政区域边界争议案件；三、土地违法案件；四、农村土地承包经营权争议案件；五、其他不作为土地权属争议的案件。”上述规定所指的是不属于土地权属争议确权案件受理的几种情形，前提条件是涉案土地权属已经清楚确定。本案证据表明，涉案土地在1979年衣滩生产队分队时已分割给原告及四个第三人所有和使用。2006年1月31日，原告因强行拆毁了涉案土地上的旧粮仓和晒禾坪而与四个第三人发生权属纠纷，之后于2007年2月2日第三人与原告协商达成按原来分队时划分面积不变的《协议书》，协议第二条已写明：“甲乙双方对大湾司法所、国土所出具英建衣滩晒坪粮仓平面图和原有使用面积无异议，且权属不存在争议。”据此，可以确定原告申请确权的土地权属清楚，不存在争议。
广东省人民政府粤府办（1987）82号《关于处理土地纠纷问题的意见》第八条规定“属于历史上的土地纠纷，已经双方签订协议或经上级政府、司法机关裁决过的，双方都要履行原来的协议和裁决书，不得以任何借口单方面修改或推翻。经多次协商和调解的以最后一次协议书或裁决书为准。”以及《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：一、人民政府颁发的确定土地权属的凭证；二、人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；三、争议双方当事人依法达成的书面协议；四、人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；五、其他有关证明文件。”按照上述法规的规定，当事人之间达成的协议书，在未持有人民政府颁发的确定土地权属的凭证情况下，可以作为确权土地权属争议的证据。本案原告申请的是与四个第三人因土地所有权属纠纷的确权案件，本应属于土地权属纠纷案件，但按照2007年2月2日第三人与原告签订《协议书》的约定，已经对各自的权属作了划定，并附有清晰的平面图，界限分明，争议各方代表均签名确认，有大湾镇法律服务所的见证书为证，协议意思表达真实，合法有效，符合土地权属的相关规定，应当以此协议确定划分的权属严格遵守履行。据此，可以认定原告申请确权的土地权属清楚，且已确定不存在争议，无须再进行调处，不属于应当受理的土地权属确权纠纷的案件范围。
综上所述，被告英德市人民政府作出的《不予受理决定书》对原告提出的申请确权不予受理，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，处理恰当。被告清远市人民政府作出的清府复决（2017）60号《行政复议决定书》履行了法定复议程序，核实了案件事实，在法定期限内作出维持英德市人民政府作出的《不予受理决定书》并无不妥，应以确认其合法性。原告衣滩三经济社的诉讼请求理据不充分，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告英德市大湾镇英建村衣滩三经济社的诉讼请求。
上诉人衣滩三经济社不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实错误，争议土地属于上诉人，2007年2月2日，上诉人未与其他原审第三人签订有关争议土地的权属处理协议书，并且，即便协议有效，该协议也只是对争议地上原禾坪、粮仓、谷物建筑的使用的约定，不是对争议地所有权、使用权的确认。请求撤销一审判决；撤销被上诉人英德市人民政府作出的涉案不予受理决定和被上诉人清远市人民政府作出的涉案行政复议决定；判令被上诉人英德市人民政府对上诉人的行政申请一案立案受理。
被上诉人英德市人民政府二审辩称：原审法院认定事实清楚，被上诉人对上诉人的确权申请不予受理，符合《土地权属争议调查处理办法》第十四条以及粤府办（1987）82号《关于处理土地纠纷问题的意见》的规定。上诉人与原审第三人签订的《协议书》意思表达真实、合法有效。上诉人如认为该协议无效，应向法院起诉确认无效后，被上诉人才可受理其申请，被上诉人是没有权利确认协议无效的。请求驳回上诉，维持原判决。
被上诉人清远市人民政府二审未提交答辩意见。
原审第三人英德市大湾镇英建村衣滩一、二、四、五经济社二审答辩称：原审判决认定事实清楚，上诉人所谓争议，已于2007年2月2日协议处理完毕，各方权属清晰，不存在争议，被上诉人作出的不予受理决定和行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求维持原判。
经审查，原审法院审理认定的事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，本案系土地行政确权纠纷，二审争议焦点在于被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府作出的不予受理决定及其行政复议决定是否符合法律法规的规定。
从查明的事实看，上诉人曾在2007年2月2日签订的《协议书》（第二条）中明确承诺，“对大湾镇司法所、国土所出具英建衣滩晒坪粮仓平面图和原有使用面积无异议，且权属不存在争议”。该部分内容显然是上诉人与原审第三人就涉案土地权属归依问题作出的真实意思表示，且不违反法律、法规的禁止性规定，依法应确认其效力。上诉人与原审第三人均应恪守各自有关土地权属“不存在争议”的承诺，不得以任何借口单方面修改或推翻。据此，被上诉人英德市人民政府按照中华人民共和国国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第十四条，以及广东省人民政府粤府办（1987）82号《关于处理土地纠纷问题的意见》第八条规定，认定涉案土地权属不存在争议，并对上诉人提出的土地确权申请作出不予受理的行政决定，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条关于行政复议受理、第三十一条关于行政复议决定的规定，被上诉人清远市人民政府在2017年7月20日受理上诉人提出的行政复议申请后，经通知上诉人补充材料，通知英德市人民政府进行答复和原审第三人参加复议，以及审批延长审查期限，于同年9月30日作出涉案清府复决（2017）60号行政复议决定，亦无不当。
综上，上诉人认为原审判决认定事实错误、上诉人未与其他原审第三人签订有关争议土地的权属处理协议书，并且，即便协议有效，该协议也只是对争议地上原禾坪、粮仓、谷物建筑的使用的约定，不是对争议地所有权、使用权确认的理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，使用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 王彩妃
审判员 罗 燕
二〇一九年六月二十日
书记员 温 瑜