欧阳湘平诉炎陵县人民政府土地行政注销及土地行政确权纠纷案

湖　南　省　株　洲　市　茶　陵　县　人　民　法　院
行　政　判　决　书

（2005）茶行初字第7号

　　原告欧阳湘平，1963年×月×日出生，汉族，炎陵县人，炎陵县工商行政管理局干部，住×××。欧阳湘平系欧阳甫生之子，因本案有权提起诉讼的欧阳甫生死亡，而作为近亲属提起诉讼。
　　被告炎陵县人民政府，所在地址炎陵县霞阳镇。
　　法定代表人王继恩，县长。
　　委托代理人张朝平，炎陵县人民政府法制办公室主任。
　　委托代理人刘朝栋，炎陵县米泉法律服务所法律工作者。
　　第三人雷建伟，炎陵县人，职工，现住×××。
　　第三人傅末生，醴陵市人，职工，现住×××。
　　第三人雷福洋（系以下五位第三人推选的诉讼代表人），1946年×月×日出生，汉族，炎陵县人，职工，住×××。
　　第三人段媛秀，1945年×月×日出生，汉族，炎陵县人，职工，住×××。
　　第三人雷裕祥，1943年×月×日出生，汉族，炎陵县人，干部，住×××。
　　第三人罗文生，1966年×月×日出生，汉族，炎陵县人，职工，住×××。
　　第三人张军勇，1974年×月×日出生，汉族，炎陵县人，职工，住×××。
　　第三人唐祥文，1968年×月×日出生，汉族，炎陵县人，职工，住×××。
　　委托代理人唐廷一（系段媛秀之夫，诉讼代表人雷福洋委托），1939年×月×日出生，汉族，炎陵县人，干部，住×××。
　　原告欧阳湘平不服被告炎陵县人民政府土地行政注销及土地行政确权，于2005年5月10日向炎陵县人民法院提起行政诉讼，因炎陵县人民法院不宜行使管辖权，而由株洲市中级人民法院指定本院管辖。本院于2005年6月23日受理后，于2005年6月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，同时因雷建伟、傅末生和雷福洋、段媛秀、雷裕祥、罗文生、张军勇、唐祥文与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，而依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2005年7月28日公开开庭审理了本案。原告欧阳湘平、被告委托代理人张朝平与刘朝栋、被告型第三人的诉讼代表人雷福洋及其委托代理人唐廷一到庭参加诉讼，原告型第三人雷建伟与傅末生经合法传唤无正当理由没有到庭。本案现已审理终结。
　　被告炎陵县人民政府于2004年12月30日作出炎政发[2004]15号关于注销炎国用（2000）字第89号《国有土地使用证》的决定书，认定：2000年炎陵县酒厂改制后，经炎陵县产权交易中心将该厂房产、设备和土地整体转让给段媛秀、雷裕祥、雷福洋、罗文生、张军勇、唐祥文和雷建伟、傅末生、欧阳甫生等九户，并签订了产权转让合同。经炎陵县国土资源局实地测量，该宗土地的实际面积为4017平方米，其中有偿转让面积3000平方米，其余为划拨公共道路用地面积1017平方米。炎陵县国土资源局在登记发证的过程中，按照炎陵县产权交易中心有关整宗土地划分为生产区和生活区，其中生活区分为九份，有偿转让面积1384.635平方米， 生产区用地包括1615.365平方米和行政划拨面积1017平方米的划分，误将划拨地面积1017平方米计入炎国用（2000）字第89号国有土地使用证面积中，登记的土地使用者为雷建伟、傅末生和欧阳甫生，土地用途为生产仓库。欧阳甫生和雷建伟、傅末生以此为据，不准生活区的段媛秀等六户使用公共道路。为了及时更正登记，2003年10月18日炎陵县国土资源局下发了《关于收回炎国用（2000）字第89号＜国有土地使用证＞的通知》，欧阳甫生和雷建伟、傅末生未能在规定的期限内申请办理更正登记，经组织双方当事人协商未果。炎陵县人民政府认为，划拨公共道路面积1017平方米的土地使用权应为以上九户共同享有，而当时的工作人员将划拨面积1017平方米的土地使用权只登记在雷建伟、傅末生和欧阳甫生的炎国用（2000）字第89号《国有土地使用证》上，属错登行为，应予以纠正。因此，依照原国家土地管理局《土地登记规则》第六十九条、第七十一条的规定，决定：1、注销原土地登记；2、注销雷建伟、傅末生、欧阳甫生所持的炎国用（2000）字第89号《国有土地使用证》；3、炎国用（2000）字第89号《国有土地使用证》上所载明的有偿转让1615. 365平方米的土地使用权，由雷建伟、傅末生和欧阳甫生申请更正登记，划拨1017平方米公共道路为小区公共设施用地，不予登记发证到个人。欧阳湘平不服，申请行政复议，请求予以撤销。2005年4月23日株洲市人民政府作出维持炎政发[2004]15号决定书的行政复议决定。欧阳湘平不服，诉诸法院。
　　原告欧阳湘平诉称：道路划拨面积1017平方米登记在生产区——原告之父和雷建伟、傅末生共用《国有土地使用证》上是合情合理的，被告认定属错登行为没有法律依据。被告作出炎政发[2004]15号决定主要证据不足，依据《土地登记规则》第六十九条、第七十一条的规定是错误的，出现了错登漏登是土地管理部门的过错，其必须办理更正，而不应责令原告申请更正登记。同时，被告违反法定程序，在作出注销土地登记和土地证处罚决定前，没有告知作出处理决定的事实理由、依据和原告依法享有的申请听证等权利。“注销土地登记和土地证”的处理机关不应当是被告，依照《土地登记规则》第六十九条，被告只能行使批准权，而不能行使处理权。故诉请法院撤销炎政发[2004]15号决定书。
　　被告炎陵县人民政府辩称：1017平方米划拨公共道路面积属原告之父欧阳甫生等三户和段媛秀等六户共同使用，将其计入欧阳甫生等三户的土地证中是炎陵县国土资源局的错登。此案是土地管理部门错登后的变更登记，当土地使用者不按规定如期申请变更登记时，被告依据《土地登记规则》第六十九条规定，作出注销原土地登记和土地证书是正确的；被告依法具备注销土地登记和土地证书的行政主体资格。依据《土地登记规则》第七十一条的规定，利害关系人段媛秀等六人申请更正登记，被告方土地管理部门经调查，发现确系错登，进行更正登记也是正确的。段媛秀等六人申请更正土地证经批准立案后，炎陵县国土资源局严格按照法定程序，正确履行了告知义务，不存在程序违法，但原告一直拒不申请更正登记，被告方组织协调未果。据此，建议法院驳回原告的诉讼请求，维持炎政发[2004]15号决定书。
　　被告型第三人述称：炎国用（2000）字第89号土地证备注栏中明确写道：宗地为企改变更登记，核定面积4017平方米，内含有偿转让面积生活区用地1384.636平方米，已分割到户，生产区用地1615.365平方米，为雷建伟、傅末生、欧阳甫生共享使用权。而在“用地面积”栏里错误地把划拨面积1017平方米，加登在“用地面积”1615.365平方米就变成了2632.365平方米，明显就与备注栏中“生产区用地”1615.365平方米数字不相符，这是工作上的失误。在雷建伟、傅末生、欧阳甫生和欧阳湘平经国土资源局再三通知上交错误的土地证而不上交的情况下，炎陵县人民政府注销原土地登记、注销错误的土地证，是依法行政，符合法律程序。为此，请求法院依法予以判决。
　　被告于2005年7月12日向本院提供了作出具体行政行为时的证据、依据，原告和被告型第三人分别在开庭审理前本院指定期间内提供了有关证据、依据。在2005年7月28日的庭审中，原告出示了其庭前提供的第1号证据（即炎政发[2004]15号注销决定书）和第2号证据（即株政复决字[2005]第16号行政复议决定书）以证明被诉具体行政行为存在，认可被告出示的炎国用（2000）字第89号《国有土地使用证》，并出示其第4号证据（即炎陵县酒厂现状平面图）以证明行政争议地的现状。被告当庭出示了庭前提供的第19号依据（即国土资厅函[2000]关于土地确权有关问题的复函第三条）和第20号依据（即《土地登记规则》第六十九条、第七十一条），当庭补充了《土地管理法》第十一条第三款和《土地管理法实施条例》第七条以及《土地权属争议调查处理办法》第二十七条以证明被诉具体行政行为行政主体合法；出示了庭前提供的第3、4、6、7、8、9、10、13号证据（即3、段媛秀等六人申请更正炎国用（2000）字第89号国有土地使用证的报告，4、土地权属争议案件申请书及受理表、土地权属争议受理呈报表，6、土地权属案件答辩通知书送达回证、欧阳甫生答辩状，7、关于原县酒厂改制划拨土地使用权重新核定确权的函及其送达回证，8、关于《原县酒厂改制划拨土地使用权重新核定确权的函》的回复，9、关于收回炎国用（2000）字第89号《国有土地使用证》的通知及其三份送达回证，10、通知、签收单、会议签到单和纠纷调处笔录，13、关于对原酿酒厂产权改革方案的批复及关于调整原酒厂产权交易后办理土地变更手续的通知）和第20号依据，当庭补充了《土地权属争议调查处理办法》第十三条证明被诉具体行政行为行政实体合法；出示了庭前提供的第1、3、4、5、7、8、11、12、14、15、16号证据（其中1、炎政发[2004]15号决定书，2、炎国用（2000）字第89号国有土地使用证，5、（2003）炎法民一初字第93号民事判决书，11、关于原酒厂处置地权属争议案件的调查处理意见，12、（2000）炎证字第20号产权转让合同公证书，14、土地登记发证送审表、变更土地登记审批表、变更土地登记申请书，15、炎陵县产权交易中心便函、证明，16、炎陵县酿酒厂土地出让金支付协议、炎陵县酿酒厂整体产权转让后受让方个人所占产权份额的具体分配形式、炎陵县酿酒厂生活区个人土地四界、炎陵县酒厂转让地（划拨）到户证号、县酒厂改制生活区各股份自行分割图），当庭补充了9份送达炎政发[2004]15号决定书的送达回证和《土地权属争议调查处理办法》第十三条、第二十三条、第二十七条、第二十八条、第三十条以证明被诉土地行政注销行政行为行政程序合法。被告型第三人庭前提供的证据当庭没有出示。
　　经庭审质证，本院对当事人当庭出示的以下证据（依据）作如下确认：一、原告出示的第1、2、4号证据和认可的炎国用（2000）字第89号《国有土地使用证》具有真实性、来源的合法性、与本案的关联性，予以采纳作为定案的根据。二、被告出示第19号（第三条）、第20号依据和《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三项、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条及《土地权属争议调查处理办法》第二十七条具有真实性、有效性、与本案的关联性，予以采纳作为被告具有作出被诉具体行政行为行政主体资格的依据；出示的第20号依据中的第六十九条真实有效，并与被告土地行政注销行政行为具有关联性，予以采纳作为被告作出土地行政注销行政行为的适用法律法规正确的依据。《土地登记规则》第七十一条与本案被告土地行政注销行政行为和被告土地行政确权行政行为不具有关联性，《土地权属争议调查处理办法》第十三条属行政程序规定，与行政实体不具有关联性，均不予采纳作为被告作出被诉行政行为实体合法的依据；出示的第3、4、6、7、8、9、10、13号证据与本案被诉土地行政注销行政行为的实体合法要件不具有关联性，不予采纳作为被诉土地行政注销行政行为证据确凿充分的根据；三、出示的《土地权属争议调查处理办法》第十三条、第二十三条、第二十七条、第二十八条、第三十条与被诉土地行政注销行政行为不具有关联性，不予采纳作为作出被诉土地行政注销行政行为法定程序的依据；出示的第1、3、4、5、7、8、11、12、14、15、16号和9份送达炎政发[2004]15号决定书的送达回证等证据具有真实性、来源的合法性、与被诉土地行政注销行政行为行政程序合法要件的关联性，采纳作为被诉土地行政注销行政行为符合法定程序的根据。原告与被告于庭前提供，而在庭审中未出示、未质证的证据和被告型第三人庭前提供的证据（与上述已确认为定案根据的证据相同的证据除外），因未当庭举证、质证，故均不予采纳作为认定案件事实的依据。
　　
　　经审理查明：本案被诉具体行政行为的三项行政结果属于不同种类的具体行政行为，其中第一项与第二项行政结果属于土地行政注销行政行为，第三项行政结果属于土地行政确权行政行为。一、《土地登记规则》第六十九条规定县级以上人民政府具有注销土地登记和注销土地证书的批准权，亦即决定权；国家国土资源部办公厅《关于土地确权有关问题的复函》第三条解释，没有权属界线的用地，可以根据原国家土地局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十六条规定，“由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定”的规定确定土地权属，其中县级以上人民政府包括县级人民政府。因此，被告具有作出土地行政注销和土地行政确权行政行为的行政主体资格。二、《土地登记规则》第六十九条规定，“对凡不按规定如期申请变更登记的，除按违法占地处理外，视情节轻重报经县级以上人民政府批准，注销土地登记，注销土地证书”。因此，被告可以依据该条作出土地行政注销行政行为，针对本案土地使用者注销土地登记、注销土地证书必须具备变更土地登记和不按规定如期申请变更土地登记的情形。从《土地登记规则》整体考察，变更土地登记和不按规定如期申请变更土地登记的情形是相对于其中第三章至第六章规定的变更土地登记的情形和申请变更土地登记的期限而言。《土地登记规则》第七十一条“土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理变更登记；利害关系人也可以申请更正登记”规定中的“更正登记”与第六十九条中规定的“变更土地登记”是两个不同的概念，《土地登记规则》第二条第三款对“变更土地登记”明确界定为“变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等”，第三章至第六章进一步对“变更土地登记”的情形和申请期限等有关事项作了具体详细的规定，第六十九条中的“变更土地登记”即其所指；而《土地登记规则》第七十一条中的土地“更正登记”则指已经登记的土地发生错登或者漏登而进行的改正登记，该条对其已有明确限定。两种登记属于不同性质的登记，其实施的行政主体各不相同，实施的前提条件和合法要件也明显区别，针对的客体和法律后果也各自不同，而被告将土地“更正登记”视同“变更土地登记”，当庭出示的注销土地登记、注销土地证书的实体证据，只能用以证明炎国用（2000）字第89号《国有土地使用证》上的部分用地是否登记错误，而不能证明欧阳甫生、雷建伟、傅末生具有《土地登记规则》第三章至第六章规定的变更土地登记和不按《土地登记规则》第三章至第六章规定的期限如期申请变更土地登记的情形。因此，被告作出本案被诉土地行政注销行政行为主要证据不足。被告作出本案被诉土地行政确权行政行为没有适用相关行政实体法律依据，其凭《土地登记规则》第六十九条和第七十一条而作出被诉土地行政确权行政行为属于适用法律、法规错误。三、本案被诉具体行政行为是土地行政注销行政行为和土地行政确权行政行为，并非行政处罚行政行为或其它的具体行政行为，因此作出被诉土地行政注销行政行为的必经行政程序应以本类型的行政法定程序为准。《土地登记规则》第六十九条规定，注销土地登记、注销土地证的法定程序为土地管理部门调查拟处，报经县级以上人民政府批准。本案中，炎陵县国土资源管理局于2003年7月7日立案后调查，于2004年4月18日提出拟处意见，并报经炎陵县人民政府于2004年12月30日作出注销土地登记、注销土地证决定，被告作出的被诉土地行政注销行政行为符合法定程序。
　　本院认为：我国现行行政诉讼法规定，合法的具体行政行为必须同时具备行政主体合法，证据确凿充分，适用法律、法规正确，并且符合执法目的和法定程序，否则应予以撤销或部分撤销，并可责令重新作出具体行政行为。本案中，虽然被告作出土地行政注销行政行为和土地行政确权行政行为行政主体资格合法，也不存在滥用职权争议，而且作出的土地行政注销行政行为符合法定程序，但被诉土地行政注销行政行为存在主要证据不足的情形，被诉土地行政确权行政行为存在适用法律、法规错误的情形，本院对此不予支持。被告型第三人认为炎国用（2000）字第89号《国有土地使用证》的用地面积错登而申请更正登记，问题的解决取决于炎国用（2000）字第89号《国有土地使用证》中的用地登记是否错登和是否应当办理更正登记，而依据《土地登记规则》第七十一条的规定，土地登记后，发现错登的，具有办理更正登记的行政主体是土地管理部门，而非县级人民政府，因此，本案不宜责令被告重新作出具体行政行为。据上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目的规定，判决如下：
　　撤销炎陵县人民政府2004年12月30日作出的炎政发[2004]15号《炎陵县人民政府关于注销炎国用（2000）字第89号〈国有土地使用证〉的决定书》决定的第一项、第二项土地行政注销行政行为和第三项土地行政确权行政行为。
　　案件受理费70元，其他诉讼费530元，合计600元（原告已预交），由被告炎陵县人民政府负担，并于本判决生效后10日内给付原告。
　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于株洲市中级人民法院。

审　判　长　　陈　频  
审　判　员　　刘侦翔  
人民陪审员　　陈晓红  

二00五年七月二十八日

书　记　员　　彭　莹