南宁市江南区苏圩镇保安村那生坡村民小组与南宁市江南区人民政府土地行政确权纠纷一案

原告南宁市江南区苏圩镇保安村那生坡村民小组（以下简称那生坡）。

诉讼代表人卢广海，组长。

委托代理人秦捚。

委托代理人王德臻。

被告南宁市江南区人民政府（以下简称江南区政府）。

法定代表人甘诚，代区长。

委托代理人曾广齐。

委托代理人李荣彬。

第三人南宁市江南区苏圩镇苏保村民委员会（以下简称苏保村委）。

法定代表人苏向锋，主任。

第三人南宁市江南区苏圩镇苏保村新农坡第11村民小组（以下简称新农坡11组）。

诉讼代表人苏如富，组长。

第三人南宁市江南区苏圩镇苏保村新农坡第12村民小组（以下简称新农坡12组）。

诉讼代表人苏全俊，组长。

第三人南宁市江南区苏圩镇苏保村新农坡第13村民小组（以下简称新农坡13组）。

诉讼代表人黄日安，组长。

第三人南宁市江南区苏圩镇保安村民委员会(以下简称保安村委)。

法定代表人奚耀腾，主任。

原告那生坡不服被告江南区政府江府发[2010]24号《江南区人民政府关于苏圩镇苏保村委与保安村委、保安村那生坡村民小组以及苏保村新农坡第11、12、13村民小组为横岭东南面土地权属纠纷的处理决定》（以下简称江府发[2010]24号处理决定），于2011年3月24日向本院提起行政诉讼。本院于2011年3月24日受理后，于2011年3月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2011年5月24日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人卢广海及其委托代理人秦捚、王德臻，被告的委托代理人曾广齐、李荣彬，第三人苏保村委法定代表人苏向锋、第三人新农坡11组诉讼代表人苏如富、第三人新农坡12组诉讼代表人苏全俊、第三人新农坡13组诉讼代表人黄日安等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告江南区政府于2010年8月19日作出江府发[2010]24号处理决定认定，保安村委、那生坡、新农坡11、12、13组与苏保村委争议的山岭航拍并绘制于邕宁县万分之一地形图苏圩镇F-49-49-A-B-2图幅，位于那生坡东面，横岭的东南面。东至本岭岭脚，南至小路，西至那生坡耕作区，北至本岭分水脊，面积共126.9亩。那生坡从土改至今，均由保安村管辖；“三包四固定”后保安大队并入苏保大队，由苏保大队管辖。1980年，原苏保大队分成新的保安大队与苏保大队。新农坡11、12、13组土改至今由苏保村管辖。争议的土地、山岭各方均举不出土改、合作化、四固定时的证据证明所有权归属。1969年，苏保大队利用荒岭、荒地进行种植林木，曾在横岭种上细叶桉树，所得收益归苏保大队集体统筹分配，用于公益事业照明、修路等。1980年，原苏保大队分成保安大队与苏保大队，双方于1981年元月17日协商达成《关于解决保安、苏保两大队林权的决议》，约定“横岭东南面林木属于苏保大队所有，北面属保安大队所有”，协议书上注明此片土地归属有争议，待后调查再处理，未解决归属权前，双方不得互相侵犯。被告江南区政府认为，自1981年保安大队、苏保大队达成林权协议后，苏保村委对横岭东南面土地进行顺延管理。上世纪80年代中期至2010年6月，该地由苏保村委发包给他人耕种、经营管理事实清楚，苏保村委、那生坡、新农坡11、12、13组也默认这一事实，且保安村委于2007年12月9日放弃其在横岭东南面土地权属当事人身份。因此，苏保村委主张权属归其所有，符合有关法律法规政策规定，应予以支持。那生坡提出借地主张与事实不符，理由不充分；新农坡11、12、13组没有耕种过该争议土地，提供的No0006703《山界林权证》及其他证据不能证明其权属主张；保安村委决定放弃其在横岭东南面土地权属当事人身份，要求将其土地权属当事人变更为那生坡，保安大队和苏保大队达成林权协议时，那生坡不是当事人，不能认定该争议土地归属那生坡所有。因此，保安村委、那生坡、新农坡11、12、13组主张横岭东南面土地归其所有，证据不足，不予支持。故此，被告江南区政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十一条第（二）项的规定，作出处理决定：横岭东南面所争议的土地，面积共126.9亩。其中，广西壮族自治区辐射环境监督管理站用地60亩，未征用前归苏圩镇苏保村委集体所有，征用后归国家所有；其余66.9亩归苏圩镇苏保村委集体所有。

被告在法定举证期限内向本院提供的证明被诉具体行政行为合法性的证据、依据有：

1、2007年12月8日那生坡分别向南宁市江南区调处办及南宁市江南区苏圩镇司法所提交的《关于原苏保大队借我保安村那生坡岜皮山横岭地事实的申请报告》、2008年7月2日那生坡向江南区政府提交的《关于要求处理归还原苏保大队大办林场借我保安村那生坡岜皮横岭地事实的请示》、2010年5月8日那生坡提交的《强烈要求调处苏圩镇苏保村委会强占我那生坡集体所属的岜皮横岭南面150多亩土地的申请》、2007年10月15日那生坡提交的《委托书》，证明原告那生坡向被告提出要求确认讼争地权属的申请。

2、2007年12月9日保安村委提交的《苏圩镇保安村村民委员会关于变更横岭（南面）土地权属纠纷当事人身份的申请书》、2008年7月2日保安村委出具的《证明》，证明在行政程序中，第三人保安村委放弃了当事人的身份。

3、2010年5月20日新农坡11、12、13组提交的《权属纠纷调处申请书》，证明第三人新农坡11、12、13组提出讼争地的权属主张；

4、2010年5月26日苏保村委提交的《关于那生坡村民小组诉提我苏保村委会经营管理的岜皮横岭南面土地范围权属争议的答辩书》及《委托书》，证明第三人苏保村委提出讼争地的权属主张；

5、争议范围图，证明讼争地面积、界线；

6、广西壮族自治区辐射环境监督管理站的有关材料，证明部分讼争地已为国家征用；

7、2010年5月18日被告对卢*海的调查笔录、2010年5月20日被告对黄日*、黄锡*、苏*光的调查笔录、2007年8月9日苏向*的调查笔录，证明被告在行政程序中对各方当事人的主张进行了调查；

8、1981年元月17日《关于解决保安、苏保两大队林权的决议》，证明第三人苏保村委对讼争地进行经营管理的事实；

9、2007年8月20日黄国*的调查笔录，2010年5月25日被告对苏*俊的调查笔录、2010年7月6日被告分别对苏*弥、苏*洲、苏如*的调查笔录、2010年7月14日被告对宋钲文的调查笔录，证明讼争地在土改、合作化、四固定时期属荒山、荒地，未明确划分落实权属，而由原苏保大队种植林木进行经营管理的事实；

10、1984年12月苏保村委和陈*富、苏*洪签订的《合同书》，1995年7月1日苏保村委与苏*新签订的《集体林业土地承包合同书》，证明第三人苏保村委对讼争地进行经营管理的事实；

11、1985年6月苏保村委和苏*保、苏*训、苏*俊签订的《合同书》及2010年8月14日被告分别对苏*保、苏*训、苏*俊的调查笔录，证明第三人苏保村委对讼争地进行经营管理的事实；

12、2010年元月13日的《会议签到表》及《苏保村委与苏保11、12队土地争议案调解会议记录》、江府发[2010]24号处理决定及附图、《送达回执》，证明讼争地权属纠纷调处经过。

适用法律：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十一条。

原告那生坡诉称：一、江府发[2010]24号处理决定事实认定不清。1、原告那生坡与第三人苏保村委、新农坡11、12、13组争议的横岭是原告那生坡的山林土地。①解放后，横岭均是那生坡的牧场地。②“三包四固定”时横岭也属于那生坡管辖。1962年至1969年那生坡村民在横岭种木薯、芝麻、马铃薯及红薯等。③1962年苏保大队与保安大队合并为苏保大队，1969年苏保大队大办林业，向各生产队借地造林，包括那生坡的横岭，横岭自此种上树木，第三人新农坡11、12、13组也确认借地造林的事实。④1980年苏保大队又分立为苏保大队和保安大队，自此对横岭山林土地权属发生争议。⑤1981年7月3日，邕宁县人民政府给保安大队颁发林权证，确定横岭324亩山林土地，四至界限东至石山、南至横岭顶、西至大路、北至大路为苏圩公社保安大队所有。⑥2007年12月8日，保安村委出具《证明》，确认横岭土地属那生坡所有；2、江府发[2010]24号处理决定以几份承包合同认定横岭山林土地归苏保村委所有是错误的。几份承包合同书的真实性有待查证，即使承包合同书为真实的，也只能说明苏保村委向那生坡借地后管理林木而已，不能证明争议山林土地的权属。本案的事实是第三人苏保村委借地造林侵占原告那生坡的横岭山林土地。二、江府发[2010]24号处理决定适用法律错误。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十一条第（二）项明确只是确定权属的参考凭证，并非确权凭证。苏保村委借地后抢占山林土地，其进行管理的承包合同不能作为确权凭证。三、被告未能在法定期限内处理本案，违反法定程序。《行政复议书》第7页第2段第3行载明“2008年7月8日……，申请人那生坡……向被申请人提出土地权属纠纷调处申请……”而2010年8月19日，被告才作出江府发[2010]24号处理决定，大大超过了一般7个月，最长10个月的处理时间，程序违法。另外，由于讼争地中有60亩已为广西壮族自治区辐射环境监督管理站征用，广西壮族自治区辐射环境监督管理站与本案的处理决定有法律上的利害关系，被告在处理时未将广西壮族自治区辐射环境监督管理站列为第三人，被告作出的处理决定遗漏了当事人，存在程序上的错误。综上所述，被告作出江府发[2010]24号处理决定将争议地处理归苏保村委，缺乏事实依据和法律依据，程序违法，严重侵害了原告的合法权益。为此，特依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，请求人民法院依法撤销被告作出的江府发[2010]24号处理决定。

原告提供的证据有：1、2007年11月14日黄国*出具的《关于原苏保大队林场的土地问题》、2007年11月2日原苏保大队主任彭*福出具的《关于原苏保大队办林场的土地问题》、2007年11月4日宋*文出具的《证明》，证明本案讼争地属于原告所有，原苏保大队是借了原告那生坡的“横岭”土地办林场；2、1981年元月17日《关于解决保安、苏保两大队林权的决议》，证明“横岭”南面的土地权属有争议；3、No0006703《山界林权证》、2007年12月8日保安村委出具的《证明》，证明讼争的“横岭”土地应属于原告所有。

被告江南区政府辩称：一、江府发[2010]24号处理决定将争议范围内66.9亩土地确权归第三人苏保村委集体所有，广西壮族自治区辐射环境监督管理站用地60亩，未征用前归苏保村委集体所有，征用后归国家所有，事实清楚，证据确凿、充分。（一）横岭东南面的土地，没有证据证明从土改、合作化、四固定时为原告所有。土地改革时期是将土地、房产分配到农户，而没有划分耕作区的事实，原告及有关的所谓证人证明土改时期分耕作区范围显然与事实不符，因而不能采信；原苏保大队种植林木前，没有证据证明借用原告的土地；1962年“三包四固定”也没有证据证明原告在争议地种植农作物或作牧场地，农村农业生产随时放牛到山上吃草，并不等于那块草地是牧牛者所有，也没有法律政策规定这样的土地归属；（二）1969年至1980年争议地为原苏保大队（含现保安村委和苏保村委）经营，1980年后至今为苏保村委经营。从1969年起，原苏保大队利用荒岭、荒地进行种植林木，所得收益归苏保大队集体统筹分配、用于公益事业照明、修路等。1980年，原苏保大队分成保安大队与苏保大队（即现保安村委和苏保村委），双方于1981年元月17日协商达成的《关于解决保安、苏保两大队林权的决议》约定，横岭东南面林木属于苏保大队所有，北面属保安大队所有，协议书上注明此片土地归属有争议，待后调查再处理，未解决归属权前，双方不得互相侵犯。自此，苏保大队一直经营至今；（三）保安村委2007年12月8日出具的证明，不能作为土地权属转移给原告的依据，保安村委无权确认土地归属；（四）原告现在提供的山界林权证，不能作为定案的依据，理由是：1、原告在行政调处阶段未能提供；2、山界林权证上有涂改，没有编号，存在瑕疵，不排除通过不法途径取得；3、该证上登记的单位是保安大队（现保安村委），而不是原告那生坡，保安村委已于2007年12月9日出具证明，放弃其在横岭东南面土地权属纠纷当事人身份，充分体现了保安村委与苏保村委双方为了建立睦邻友好关系，安定团结，互谅互让的精神，对比之下其它村坡更没有理由提出争议。二、江府发[2010]24号处理决定程序合法，适用法律、法规正确。（一）鉴于在调处阶段原告于2010年5月8日重新提出土地权属申请，2010年6月22日提供证据材料，被告按照有关规定审核后作出处理决定，没有违反有关程序规定；（二）原告未能提供有效的证据材料证明争议地归其所有，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十一条第（二）项规定作出处理决定，并无不妥。综上所述，被告作出的江府发[2010]24号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，请求法院依法维持。

第三人苏保村委述称，被告作出的江府发[2010]24号处理决定是正确的。

第三人苏保村委没有提供证据。

第三人新农坡11、12、13组述称，讼争地应归第三人新农坡11、12、13组所有，因为讼争地周边均是新农坡11、12、13组的耕作区，被告的江府发[2010]24号处理决定将讼争地确权给第三人苏保村委是错误的。

第三人新农坡11、12、13组没有提供证据。

第三人保安村委没有到庭参加诉讼亦未提交书面答辩，也没有提供证据。

经庭审质证，本院对各方的证据作如下确认：1、原告提交的证据1，系证人黄国*、彭*福、宋*文自书的证言，欲证明本案讼争地属原告所有以及原苏保大队借用原告的“横岭”土地办林场的事实。经被告在行政程序中调查核实，证人黄国*、宋*文证言内容前后不一致，证人彭*福已故，其证言真实性无法调查核实。故，原告提供证据1不符合可采信证据要件，本院不予认定和采信。2、原告提交的证据2《关于解决保安、苏保两大队林权的决议》，与被告提交的证据8相同，本院对该证据的真实性予以确认；经本院组织各方当事人现场核实，各方当事人均认可该决议中第四项记载的“此片土地”即为讼争地。3、原告提供证据3系No0006703《山界林权证》及第三人保安村委于2007年12月8日出具的《证明》，欲证明讼争地在1981年已由原邕宁县人民政府发山界林权证给保安大队，2007年12月8日第三人保安村委开会同意“由那生坡群众与苏保村委解决横岭南面的土地权属问题，土地权属归那生坡管理”；经庭审质证，被告认为No0006703《山界林权证》中“横岭”的四至范围与讼争地的四至范围不一致，该证与本案讼争地无关；为核实No0006703《山界林权证》中的“横岭”是否包括讼争地，本院于2011年6月2日组织各方当事人现场勘察，原告指认No0006703《山界林权证》中的“横岭”的南至“横岭顶”为讼争地的南至界线（即岭下小路），山界林权证中的“横岭”包括了讼争地，被告、第三人苏保村委及新农坡11、12、13组均指认No0006703《山界林权证》中的“横岭”的南至“横岭顶”为讼争地的北至界线，即“横岭”的分水岭脊，山界林权证中的“横岭”不包括讼争地，第三人保安村委称“不知No0006703《山界林权证》中的‘横岭’的南至‘横岭顶’具体在哪里”；本院认为，根据通常习惯称谓，“岭顶”界线指的应是分水岭脊，原告指认“横岭顶”为横岭下的小路不符合常理，被告及第三人苏保村委、新农坡11、12、13组的指认符合客观情况，因此No0006703《山界林权证》上登记“横岭”的范围不包括讼争地，该证不能作为本案定案依据；由于No0006703《山界林权证》上登记“横岭”的范围不包括讼争地，第三人保安村委2007年12月8日出具的《证明》称“土地权属归那生坡管理”缺乏依据，本院对《证明》的内容不予采信。4、被告提交的证据1、2、3、4、5、6的证明目的是行政程序中原告、第三人提出确权申请的情况以及讼争地的面积和四至，讼争地中的部分面积已为广西壮族自治区辐射环境监督管理站征用的事实，由于各方当事人对这部分事实无异议，本院对被告提交的证据1、2、3、4、5、6以及证据证明的事实予以确认。5、被告提交证据7、8、9、10、11的证明目的是讼争地为第三人苏保村委管理使用，这些证据相互印证，符合可采信证据构成要件，本院依法予以认定和采信。6、被告提交的证据12的真实性各方当事人无异议，本院依法予以认定和采信。

经审理查明，讼争地位于邕宁县万分之一地形图苏圩镇F-49-49-A-B-2图幅，称横岭东南面土地，东至横岭岭脚，南至小路，西至那生坡耕作区，北至横岭分水脊，面积共126.9亩。原告从土改至今由保安村管辖，第三人新农坡11、12、13组从土改至今由苏保村管辖，“四固定”后保安大队并入苏保大队，由苏保大队管辖。原告及各第三人均无证据证明讼争地在土改、合作化、“四固定”时期属其所有。1969年，原苏保大队利用荒山、荒地建林场，在讼争地上种植桉树进行经营管理。1980年，原苏保大队分为新的苏保大队与保安大队，即现苏保村委和保安村委。1981年1月17日，苏保大队与保安大队达成《关于解决保安、苏保两大队林权的决议》，约定横岭林片以旧林业屋后墙角东西走向这行木为界（即以横岭分水岭为界），南面（即讼争地）林木属于苏保大队所有，北面属于保安大队所有。1984年12月，第三人苏保村委与苏*洪、陈*富签订合同书，将其管理的横岭林木发包砍伐。1985年6月，第三人苏保村委把横岭土地发包给本村村民苏*俊、苏*保、苏*训等人，承包期为10年。1995年7月，第三人苏保村委又将横岭土地发包给本村村民苏*新。对于第三人苏保村委的发包行为，原告及第三人新农坡第11、12、13组、保安村委均未提出异议。2006年，广西壮族自治区辐射环境监督管理站征用横岭东南面土地约60亩作为放射性废物库建设用地，第三人苏保村委与保安村委产生讼争地权属纠纷。2007年12月9日，第三人保安村委向南宁市江南区苏圩镇人民政府出具《申请书》，表示放弃其讼争地权属纠纷的当事人身份。2008年7月2日，原告向被告提出土地权属纠纷调处申请。2010年5月20日，第三人新农坡11、12、13组亦向被告提出确权申请。被告受理后经调查取证，于2010年8月19日作出江府发[2010]24号处理决定。原告不服，向南宁市人民政府申请行政复议，南宁市人民政府行政复议维持了江府发[2010]24号处理决定，原告不服，提起诉讼。

本院认为，原告与第三人之间的林地权属纠纷，属于单位之间发生的林地所有权争议，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，被告作为县级人民政府，具有作出本案被诉具体行政行为的法定职权。在行政程序中，原告和第三人均未能提供合法有效的书面权属凭证证明讼争地在土改、合作化、四固定时期属其所有，而第三人苏保村委对讼争地一直行使经营管理权，被告作出的江府发[2010]24号处理决定，依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十一条第（二）项的规定，根据第三人苏保村委管理使用讼争地的事实和有关凭证，将讼争地确权属第三人苏保村委所有，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，本院依法予以维持。对于原告诉请撤销被告作出的江府发[2010]24号处理决定的几项理由：一是原告认为江府发[2010]24号处理决定认定事实不清，其依据为黄国*等三个证人的证言、No0006703《山界林权证》及保安村委出具的《证明》。由于黄国*等三个证人的证言不具备真实性合法性，No0006703《山界林权证》与本案无关联性，保安村委出具的《证明》内容不真实，因此原告提出的主张无合法有效的证据支持，本院不予采纳；二是原告提出被告适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十一条第（二）项只是确定权属的参考凭证，并非确权凭证，江府发[2010]24号处理决定适用法律错误。本院认为，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十一条第（二）项规定“下列证据，可以作为调处权属纠纷、确定权属的参考凭证材料（以下简称权属参考凭证）：……（二）当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证；……”，本案原告和第三人均没有提交合法有效的权属书面凭证，因此被告适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十一条第（二）项作出处理决定是正确的；三是原告认为被告作出江府发[2010]24号处理决定遗漏了当事人广西壮族自治区辐射环境监督管理站。本院认为，本案原告与第三人之间的纠纷是集体土地所有权纠纷，广西壮族自治区辐射环境监督管理站使用涉及的60亩土地，未征用前是集体所有，征用后属国家所有。广西壮族自治区辐射环境监督管理站既非集体土地所有权主体，亦非国有土地所有权主体，其仅为国有土地使用权主体。因此，广西壮族自治区辐射环境监督管理站与本案纠纷的原告和第三人并非同一层面上的主体，亦非同一性质的权属关系，实际上其也没有提出讼争地权属主张，故被告作出江府发[2010]24号处理决定未将广西壮族自治区辐射环境监督管理站列为第三人并无不当；四是原告认为被告作出江府发[2010]24号处理决定超过法定期限，违反了法定程序。本院认为，原告2008年7月2日向被告提出土地权属纠纷调处申请，被告2010年8月19日作出江府发[2010]24号处理决定，行政处理程序历时两年多，确实有违行政效率原则，应予纠正。但是，由于其所作江府发[2010]24号处理决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，如仅因其超过法定期限予以撤销，由其重新作出处理决定，则不仅不能纠正且会扩大上述不当，实在有悖期限立法宗旨，故本院不支持原告以超过法定期限为由撤销江府发[2010]24号处理决定之主张。综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：

维持南宁市江南区人民政府于2010年8月19日作出的江府发[2010]24号《江南区人民政府关于苏圩镇苏保村委与保安村委、保安村那生坡村民小组以及苏保村新农坡第11、12、13村民小组为横岭东南面土地权属纠纷的处理决定》。

本案案件受理费50元，由原告南宁市江南区苏圩镇保安村那生坡村民小组负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于南宁市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费（收款单位:南宁市中级人民法院诉讼费专户，开户行：农业银行竹溪分理处，帐号:010201011887017）。逾期不交又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。

                                                审  判  长  李  艳

                                                代理审判员  林  尧

                                                人民陪审员  韦小虹

                                                 二○一一年六月七日

                                                 书  记  员  王  虹