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南昌市红谷滩新区生米镇山图村长城自然村、南昌市红谷滩新区生米镇人民政府承包地征收补偿费用分配纠纷二审民事判决书
时间：2020年05月05日 来源： 作者： 浏览次数：2223 收藏[0]江西省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2019）赣民终651号
上诉人（原审原告）：南昌市红谷滩新区生米镇山图村长城自然村。地址：江西省南昌市红谷滩新区山图村长城自然村。
负责人：朱英布，该自然村组长。
委托诉讼代理人：胡海林，江西朗秋律师事务所律师。
委托诉讼代理人：朱爱友，男，1969年2月16日出生，汉族，住江西省南昌市红谷滩新区，系村民。
被上诉人（原审被告）：南昌市红谷滩新区生米镇人民政府。地址：南昌市红谷滩新区生米镇生米街，统一社会信用代码：11360100744276763C。
法定代表人：邓拥军，该镇镇长。
委托诉讼代理人：王栓，江西豫章律师事务所律师。
委托诉讼代理人：周雅婷，江西豫章律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：南昌市红谷滩新区生米镇山图村民委员会。住址：南昌市红谷滩新区生米镇山图村。
负责人：吴爱林，该村委会主任。
委托诉讼代理人：王栓，江西豫章律师事务所律师。
委托诉讼代理人：周雅婷，江西豫章律师事务所律师。
上诉人南昌市红谷滩新区生米镇山图村长城自然村（下称长城自然村）因与被上诉人南昌市红谷滩新区生米镇人民政府（下称镇政府）、南昌市红谷滩新区生米镇山图村民委员会（下称村委会）承包地征收补偿费用分配纠纷一案，不服江西省南昌市中级人民法院（2018）赣01民初221号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月21日立案后，依法组成合议庭，于2019年11月25日公开开庭审理了此案，上诉人长城自然村的委托诉讼代理人胡海林、朱爱友，被上诉人村委会主任吴爱林及镇政府、村委会的共同委托诉讼代理人王栓、周雅婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人长城自然村的上诉请求：1.撤销原审判决，依法改判支持上诉人长城自然村的一审诉讼请求；2.上诉费由镇政府和村委会承担。
事实和理由：一审法院驳回上诉人长城自然村的全部诉讼请求存在认定事实和适用法律错误。首先，涉案山林土地登记在长城自然村名下，说明该山林土地是归长城自然村村民集体所有，而非山图村村民集体所有。江西省高级人民法院（2018）赣民终263号民事裁定书也确认了涉案土地归上诉人长城自然村所有。一审法院虽然认定山林土地归村民集体所有，但对村民集体理解错误，本案的村集体或集体经济组织不是指村委会，而是指上诉人长城自然村。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。就本案而言，被征收的山林土地归上诉人长城自然村（村民小组）所有，征收土地补偿费就也归上诉人长城自然村（长城自然村村民集体）所有。征收土地补偿费如何分配使用由上诉人长城自然村在本村小组内依照法律规定的民主议定程序决定。本案被征收的土地不属于村委会所有，村委会无权决定征收土地补偿费的分配使用。本案不是上诉人长城自然村内部分配土地补偿费的问题，而是村委会非法截留了属于上诉人长城自然村的土地补偿费的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。”《中华人民共和国土地管理法》第四十九条第二款规定：“禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”村委会没有经过上诉人长城自然村的同意，私自截留并使用属于上诉人长城自然村的土地补偿费，属于侵权行为，依法应当返还。故一审法院确认本案的案由有误。本案不是承包地征收补偿费分配纠纷，而是侵权纠纷。其次，一审法院在举证责任分配上也存在错误。被上诉人村委会要使用上诉人长城自然村的土地补偿费，需要提供证据证明长城自然村依照法律规定的民主议定程序决定村委会可以使用该土地补偿费，否则系无权使用。综上，请求二审法院依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人镇政府答辩称：本案所涉土地征收协议是红谷滩分局与村委会签约的，土地补偿款已全部汇入村委会帐户，上诉人长城自然村的上诉请求无法律依据，应予驳回。
被上诉人村委会答辩称：1.上诉人长城自然村并非适格主体，无权提起本案上诉。村委会下设七个自然村，上诉人是其中之一，村委会和长城自然村是管理与被管理的关系，所有自然村涉及民生的费用由村委会管理，上诉人并非独立的法人，不具备上诉资格；2.根据国土资源部的相关规定，案涉土地至今都没有发证给自然村，是属于山图村集体所有；3.长城自然村主张土地归其所有，应举证证明，但上诉人至今未提交证据证明案涉土地归其所有。上诉人长城自然村仅提供了一份80年代的林权证明，年代久远，土地权属是否与现状一致无法得知；4.上诉人长城自然村在一审的诉讼请求内容是土地补偿费、地上附着物、青苗费、安置费，土地补偿费是归村集体所有，地上附着物、青苗费、安置费是由地上附着物及青苗的所有者所有，上诉人无权主张；5.案涉补偿款未经法定议定程序，不具备民事案件的可诉性，上诉人长城自然村提出的土地补偿费不应予以支持。
长城自然村向法院起诉请求：1.判令镇政府、村委会向其返还截留征收土地各项补偿款11879801元；2.诉讼费由镇政府、村委会承担。
一审法院认定事实如下：村委会由七个村民小组构成，长城自然村为其中一个村民小组。
2014年4月20日，甲方南昌市国土资源局红谷滩分局（下称红谷滩分局）与乙方村委会签订《征收土地协议书》一份，协议约定：一、甲方征收乙方土地总面积为273.5074亩、林地190.7147亩、鱼塘2.7785亩、建设用地9.85亩。具体位置：北至中堡村水田、旱地、砖场；南至山图村水田、旱地、林地；西至山图村林地、东至创业大道地边线。二、征收上述土地按5.7301万元/亩(含土地补偿费、劳力安置补助费)标准补偿，土地补偿费合计人民币：1567.2248万元。三、征收上述土地青苗补偿费，旱地按0.15万元/亩支付，鱼塘按0.3万元/亩支付，青苗补偿费合计人民币11.3582万元。四、该地块地上附着物共计135.2836万元。五、被征收范围内土地各项补偿费总计人民币：1713.8666万元。六、甲方应在本协议签订后将本宗地征地补偿费1713.8666万元一次性拨付给乙方，由乙方按实际情况补偿给被征收土地的农民。征地补偿费支付给乙方后，由乙方统筹解决劳动力安置问题。
2014年6月10日，红谷滩分局通过转账方式向南昌市红谷滩新区生米镇经济管理服务站一次性支付1713.8666万元。2016年7月15日-12月30日期间，村委会向长城自然村村民发放征地补偿款、开荒地补偿款、青苗补偿款、鱼塘补偿款等共计606.6702万元，但各方均无法明确土地补偿费、青苗补偿费和地上附着物的具体金额。村委会主张其未将余下1107.1964万元补偿款发放给村民的原因系该款项和其他村委会收到的款项用于所有村民的养老保险和集体公益事件，包括社保、村级公路维护、小学教育支出、坟山购买设计等，以上款项并未按照自然村做出区分，系统筹使用。长城自然村对村委会支出了上述款项无异议，但认为与本次的土地补偿款无关。
2017年6月13日，长城自然村召开村民代表大会，全村共有120户，到会代表99户，经大会决议，全村代表达成一致，同意以长城自然村的名义向人民法院起诉，请求人民法院判令镇政府和村委会截留长城自然村土地征收各项补偿款。
2017年6月26日，长城自然村向一审法院提起诉讼，一审法院受理后，经审查认为，长城自然村没有提交证据证明农村集体经济组织对被征土地的补偿款项经过法定民主议定程序确认了分配方案，因此对其诉请的土地补偿款分配问题不应直接民事立案审理。长城自然村不是涉案青苗和地上附着物的所有权人或经营管理权人，其与被征土地上的青苗和地上附着物没有直接民事法律关系，故其不是本案适格的诉讼主体。一审法院于2017年12月18日作出（2017）赣01民初272号民事裁定书，驳回长城自然村的起诉。长城自然村不服，向江西省高级人民法院提起上诉，江西省高级人民法院经审理认为：虽然《征收土地协议书》是红谷滩分局与村委会签订的，但此次征收的总面积273.5074亩的土地均属长城自然村所有，符合起诉条件。江西省高级人民法院于2018年5月25日作出（2018）赣民终263号民事裁定书，撤销一审法院（2017）赣01民初272号民事裁定书，指令一审法院审理本案。
一审法院认为：长城自然村要求镇政府和村委会返还征地土地的各项补偿款11879801元是否有事实和法律依据。
关于长城自然村诉请的土地补偿款，《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一条：“村民会议由村民委员会召集；第二十四条的规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……。”虽然涉案被征收的山林所有权证登记在长城自然村名下，但山林土地是归村民集体所有，且土地补偿费如何使用和分配是由村民委员会召集下的村民会议讨论决定，长城自然村未提供证据证明村民委员会对被征收的土地补偿款项经过民主议定程序确认了分配方案，故其要求村委会和生米镇人民政府返还土地补偿费，没有法律依据，不予支持。
关于长城自然村诉请的地上附着物及青苗补偿费，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，长城自然村并非涉案青苗和地上附着物的所有权人，其要求镇政府、村委会返还，于法无据，不予支持。
综上所述，依据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一条、第二十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决：驳回长城自然村的全部诉讼请求。一审案件受理费93078.81元由长城自然村负担。
二审中，上诉人长城自然村向本院提交四组证据：1.开户许可证、账户信息，证明上诉人有独立的账户，对集体财产有管理资格和管理能力；2.全体村民签字的诉讼代表推荐书、村小组会议记录，证明受全体村民委托提起诉讼；3.村代表和村民签字同意上诉的材料，证明村民同意就案涉纠纷提起上诉；4.2019年12月6日前往红谷滩分局调取的《征地协议书》附件地图、彩色卫星图，证明《征收土地协议书》后附图纸中有黑线标注的200多亩土地均为上诉人所有。
被上诉人镇政府质证认为：镇政府与本案无关，无需承担责任，对上诉人长城自然村提交的四组证据均不发表质证意见。
被上诉人村委会质证认为：对第一组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。只能证明长城自然村曾经开过户，不能证明其对集体财产有管理的能力或资格。对第二组证据中的会议记录的真实性、合法性、关联性均有异议，会议记录上没有具体的时间、没有参与人员签字认可。对诉讼代表推荐书的真实性、合法性没有异议，对关联性提出异议。该诉讼代表推荐书载明的委托期限是自推荐之日起至一审终结。恰恰证明在一审的时候上诉人通过了诉讼代表推荐手续，二审并没有履行相关手续。对第三组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，无法核实签名和时间的真实性。对第四组证据中的图纸的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，该图纸与《征收土地协议书》所附图纸一致，上诉人没有证据证明该部分土地是长城自然村所有。对卫星图的真实性、合法性、关联性均有异议，没有相关部门签字或盖章。
2019年12月16日，本院向红谷滩分局去函，请该局就2014年4月20日的《征收土地协议书》中第一条约定的征收土地范围中是否全部为长城自然村的土地或包括部分该长城自然村的土地，若包括部分长城自然村的土地，面积是多少，具体位置为何处一事进行回复。2019年12月17日，红谷滩分局复函：“经核，该宗土地征收所涉土地权属情况以‘二调’数据库土地权属界线为基础（二调权属只调查到行政村），由村委会和相邻村村委会组织村民以行政村为单位进行实地踏界予以核实，并以此核实的范围面积由我局与权属所在行政村签订征收土地协议，按规定申请拨付征收土地补偿费给村委会，由村委会组织对所涉被征地农民的土地进行实地丈量并发放征地补偿费。贵院来文对征收土地范围进行征询，建议具体征询镇政府及村委会的意见。”
上诉人长城自然村质证认为：该回复意见仍未明确土地的归属。一审法院的判决书中认定了被征收的土地登记在长城自然村名下，却把被征收的土地确认为归山图村集体所有，没有把长城自然村作为村集体是错误的。如果认为登记在长城自然村名下被征收的土地不属于长城自然村，那么村委会需要提供相关证据。如果没有相应的证据证明，则被征收的土地就是归长城自然村集体所有，而不是归山图村集体所有。如果法庭需要进一步核实的话，需要通知镇政府、山图村委员会、长城自然村三方到场确认。
被上诉人镇政府质证认为：案涉征地协议是红谷滩分局与村委会签订，镇政府没有参与，也与镇政府无关。
被上诉人村委会质证认为：对红谷滩分局的复函的真实性、合法性、关联性均无异议。复函进一步明确了案涉土地征收是以行政村为单位进行实地踏界确定权属并以此发放土地补偿相关费用。该协议的征收土地范围为山图村长城自然村承包经营的范围，土地权属为山图村集体所有，村委会是代行政村集体经济组织进行经济管理的职能。
本院认为，因被上诉人村委会对上诉人长城自然村提交的开户许可证、账户信息、诉讼代表推荐书、《征地协议书》附件地图的真实性、合法性无异议，本院予以确认。对会议记录，虽无相关人员签字，但能与诉讼代表推荐书的事由对应，本院对会议记录的真实性亦予以确认。对上述证据的证明目的将结合全案证据综合评述。对村代表和村民签字同意上诉的相关材料，因材料中没有明确系就本案提出上诉，且被上诉人村委会对真实性提出异议，本院不予确认。对上诉人长城自然村提交的彩色卫星图，因被上诉人村委会对真实性不予认可，本院亦不予确认。对2019年12月17日红谷滩分局的复函，因系法院调取的证据，对真实性、合法性、关联性均予确认，可以作为认定本案事实的依据。
二审另查明：上诉人长城自然村的组织机构代码为66749233-0，地址：江西省南昌市新建县长堎工业园区山图村长城自然村，有效期自2007年11月23日至2008年11月23日，上诉人长城自然村的组织机构代码证已过有效期。
2007年12月17日，中国人民银行新建县支行发放核准号为J4210005849801、编号为4210-00056053的《开户许可证》，内容为“经审核，江西新建长堎工业园区管理委员会山图村民委员会长城自然村符合开户条件，准予开立基本存款账户。法定代表人（单位负责人）朱英桂，开户银行南昌市商业银行新建长堎支行，账户79×××58。”截至2012年11月30日，该账户存款余额为10112.35元。
1983年3月1日，新建县人民政府发放《江西省新建县山林所有权证存根》（林证字第0000941号），载明：1.山名：山楂山，种类：松杉茶，面积：300，四至：东至中堡大队肖村开荒旱地、南至中堡大队、肖村水田、西至璜溪大队公山分水、北至徐村公山和肖村小土沟；2.山名：大山里，种类：松树，面积：1500，四至：东至罗家水田头边小路、南至本村山合水、西至本村山合水、北至上堡李家村边田；3.山名：粘米佬，种类：松树，面积：150，四至：东至本村水田、南至观庄熊村田、西至本村旱地、北至本村旱地；4.山名：中秋山，种类：杉松，面积：300，四至：东至梨树槽为止、南至本村地、西至本村田、北至本村塘；5.山名：对岸山，种类：松树，面积：100，四至：东至本村田、南至本村塘、西至本村田、北至本村地；6.山名：坟山，种类：松树，面积：300，四至：东至观庄地、南至观庄山土墩山界、西至本村田、北至本村田。以上山（林）权属生米公社（场）山图大队一、二生产队所有。
2010年7月9日，新建县生米镇林业管理站出具证明一份：“依据83.3.1山林权证，山图一、二队是现在长城自然村。特此证明。”镇政府在《证明》上备注：“依据镇林管站证明，认定属实”，并加盖公章。
2017年3月10日，上诉人长城自然村村民出具《诉讼代表人推荐书》170份，推举朱爱友、朱隆槐、朱英桂等7人为长城自然村诉镇政府和村委会土地补偿款纠纷一案的诉讼代表人。委托期限自推荐之日起至一审终结。
另查明，2019年11月25日的庭审笔录中，被上诉人村委会认可红谷滩分局共向其支付征收土地各项补偿费1713.866万元，村委会已向长城自然村发放含土地补偿款、青苗费、地上附着物补偿费606.07万元，剩余款项未支付是因为尚未通过村民民主决议程序，且土地补偿款由村委会用于下辖各村的公益事业，无法区分使用。村委会认可1713.866万元的土地补偿款对应的都是长城自然村村民承包经营的273.5074亩土地。
其他事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.本案的案由是什么；2.被上诉人镇政府和村委会是否应向上诉人长城自然村返还征收土地各项补偿款11879801元？
关于本案的案由问题。本院认为，承包地征收补偿费是指承包经营的土地被国家依法定程序征收，国家依照法律规定给予失地者的补偿费用，通常包括：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费是国家征收集体所有土地时对集体土地所有权消灭的补偿，土地补偿费实质是土地权属变更的替代物。地上附着物和青苗补偿费是对地上附着物和青苗的所有人财产损失的补偿。安置补助费是对需要安置的人员因丧失具体生活保障功能的土地承包经营权而进行的补偿。在征收补偿费用支付给农村集体经济组织后，土地承包经营权人要求取得自己应得部分的补偿费用的，应适用承包地征收补偿费用分配纠纷的案由。本案中上诉人长城自然村的上诉请求是被上诉人镇政府、村委会向其返还截留的征收土地各项补偿款11879801元，该上诉请求包含了土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，故本案案由是承包地征收补偿费用分配纠纷而非侵权纠纷，一审法院案由定性正确，本院依法予以维持。
关于被上诉人镇政府是否应向上诉人长城自然村返还征收土地各项补偿款11879801元的问题。本院认为，2014年4月20日的《征收土地协议书》是红谷滩分局与村委会签订的，红谷滩分局于2014年6月10日向南昌市红谷滩新区生米镇经济管理服务站支付征地补偿款1713.8666万元。按照2018年9月18日南昌市红谷滩新区生米镇经济管理服务站出具的《证明》，该站系按照南昌市红谷滩新区生米镇的要求，对生米镇辖区内村民委员会的账目进行代理记账。因《征收土地协议书》并非红谷滩分局与被上诉人镇政府所签，案涉征收补偿费用也不是直接转账至镇政府账户，上诉人长城自然村要求镇政府承担返还土地各项补偿款11879801元的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。
关于被上诉人村委会是否应向上诉人长城自然村返还征收土地各项补偿款11879801元的问题。
本院认为，首先，上诉人长城自然村经一审法院释明，在庭审中明确其诉讼请求是土地补偿费、地上附着物、青苗费、安置费等各项补偿款11879801元，但又认为上述费用无法细分成每一项的金额。根据《征地协议书》第三条、第四条约定：“征收土地的青苗补偿费旱地按0.15万元/亩支付，鱼塘按0.3万元/亩支付，青苗补偿费合计人民币11.3582万元。经生米镇清点核实，该地块地上附着物共计135.2836万元。”依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条之规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。长城自然村在2019年6月10日的《询问笔录》中认可村委会已向其发放含土地补偿款、青苗费等费用共计606.07万元，村委会在一审时已提交了2016年7月19日的山图村宝葫芦置换地（新力龙湾）项目老地青苗补偿款发放表、山图村宝葫芦置换地（新力龙湾）项目开荒地及青苗补偿款发放表等证据，《征地协议书》中的青苗补偿费和地上附着物补偿费的总金额146.6418万元，可以证明已支付的606.07万元涵盖了上述费用。案涉征地所涉的地上附着物和青苗补偿费已发放到位，上诉人长城自然村关于村委会应支付地上附着物及青苗补偿费的上诉请求无事实依据，本院不予支持。
其次，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”《征地协议书》第六条约定征地补偿费支付给村委会后，由村委会统筹解决劳力安置问题。因征收方案对安置费用已有约定，故案涉安置补助费应由村委会管理和使用。上诉人关于要求分配安置补助费的上诉请求不能成立，本院不予支持。
再次，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第八条、第二十四条的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。征地补偿费的使用、分配方案需经村民会议讨论决定方可办理。集体土地和财产不是成员个人财产，在一个集体范围现有成员不得将集体共有的财产权益按一般共有的原则进行分割。村委会关于土地补偿费只能用于发展生产和安排就业，不能挪用和私分的抗辩主张成立。上诉人长城自然村要求村委会返还征收土地各项补偿款11879801元没有法律依据，本院不予支持。
综上，上诉人长城自然村的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理并无不当，应予维持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币93078.81元，由南昌市红谷滩新区生米镇山图村长城自然村负担。
审判长 黎章辉
审判员 吴爱民
审判员 赵建艳
二〇一九年十二月二十五日
法官助理蔡静
书记员钟雨林
附：本案适用的有关法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百四十四条被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。