陈新国诉益阳市国土资源局土地行政征用一案

上诉人（原审原告）陈新国，男，1953年10月12日出生，汉族，系益阳市高新区朝阳办事处大海塘村五组村民，住益阳市高新区朝阳办事处大海塘村六组。

被上诉人（原审被告）益阳市国土资源局，住所地益阳市康富南路105号。

法定代表人杜建国，该局局长。

委托代理人晏新宇，该局常年法律顾问。代理权限为特别授权。

委托代理人黄跃云，该局干部。代理权限为一般代理。

上诉人陈新国因被上诉人益阳市国土资源局土地行政征用一案，不服益阳市赫山区人民法院（2008）益赫行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2009年2月3日公开开庭审理了本案。上诉人陈新国、被上诉人益阳市国土资源局的委托代理人晏新宇、黄跃云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原判认为，1993年11月28日，原告陈新国以开商店投资建设用地的名义与大海塘村六组签订协议，征用集体土地建房，并向原益阳市人民政府土地管理部门办理了使用集体土地登记，原告所建房屋至今一直未在国土部门办理国有土地使用权证登记，其房屋仍应是集体土地上的合法建筑物。被告益阳市国土资源局为了公益事业建设需要对原告房屋所在地的土地依法征用后并通过法定程序出让给益阳天霸置业有限公司的行为合法有效。被告依照《中华人民共和国土地管理法》、《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定，对原告房屋所在地的土地支付了征地款，对土地上附着物依照湖南省人民政府批准的益阳市人民政府[2007]第4号令进行了安置补偿，且其补偿已到位，并履行了《中华人民共和国土地管理法》所规定的“两公告一登记”的程序，故被告向原告作出的益国土资执字[2008]第055号限期腾地通知书程序合法，事实清楚，适用法律正确，应当维持。原告主张其所建房屋的大海塘村集体土地已全部被益阳市人民政府征用完毕，村民也已转为“非农业人口”，故应参照最高人民法院[2005]行他字第5号的答复，适用《城市房屋拆迁管理条例》予以补偿安置的理由，因原告未提供充分的证据证明，也与最高人民法院[2005]行他字第5号答复适用的情形不同，不能适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定，仍应适用《中华人民共和国土地管理法》的规定进行补偿安置，故原告的诉讼请求均不能成立。据此，益阳市赫山区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四（一）项之规定，并经该院审判委员会讨论决定，作出了维持被告益阳市国土资源局作出的益国土资执字[2008]第055号限期腾地通知书的一审判决。

上诉人陈新国上诉称，原判将上诉人国有土地上的建筑物认定为集体土地上的建筑物，将以赢利为目的商业开发认为符合公共利益需要的公益事业建设，将上诉人与益阳天霸置业有限公司的直接民事关系认定为行政公益征用拆迁事务，导致认定事实错误。同时原判将被上诉人程序违法，适用法律错误，补偿、安置尚未到位的益国土资执字[2008]第055号限期腾地通知书认定为合法，导致判决内容明显违法，请求本院撤销原判和被上诉人不具有法律效力的益国土资执字[2008]第055号限期腾地通知书，维持其合法权益。

被上诉人益阳市国土资源局答辩称，上诉人用地不是国有土地，其房屋拆迁只能适用集体土地上的房屋拆迁，而不能适用城市房屋拆迁。该局益国土资执字[2008]第055号限期腾地通知书主体适格，程序合法，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持原判。

上诉人陈新国因原判未对其提供的证据5、6、7、9、10、14、15、16、17、18的效力进行认定，向本院提出异议。经庭审质证，本院对上述证据的效力综作如下认定：

（1）证据5系2007年11月8日大海塘资产管理委员会出具的证明，以证明上诉人现居住地大海塘村六组的田、土、山已全部被国家征收，至1997年底，该组409人已全部“农转非”。本院认为，大海塘资产管理委员会不是户籍管理机关，此份证据不具有合法性，不予认定。

（2）证据6系2006年10月20日益阳市房地产管理局益房拆字[2006]第14号《城市房屋拆迁公告》，以证明益阳天霸置业有限公司时代广场项目的规划审批红线范围内的所有建（构）筑物的拆迁主体为益阳市房地产管理局，上诉人的房屋亦应按照城镇房屋进行拆迁补偿。本院认为，此份证据不能证明该公告拆迁范围包括上诉人现居住的房屋，公告内容与本案不具有关联性，不予认定。

（3）证据7系分家调解协议书，系上诉人在一审诉讼程序中向法院提供，以证明2004年8月8日陈新国与儿子陈志强在高新区大海塘资产管理委员会的见证下，将讼争房屋进行了析产，其中一、二层归儿子陈志强，三层归陈新国。本院认为，此协议书既非上诉人在行政程序中由于客观原因无法提供，也不是由于被上诉人过错导致上诉人在行政程序中未予提供，因此，对此份证据的认定应适用原告在行政程序后提供的证据的排除规则，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条的规定，依法不予认定。

（4）证据9系2008年9月10日上诉人陈新国和其子陈志强向益阳市国土局拆迁事务所提交的报告，就讼争房屋的拆迁、安置事宜提出了自己的意见。本院认为，此报告的内容与本案不具有关联性，不予认定。

（5）证据10系2007年9月27日益阳高新区拆迁安置部所作益阳大道房屋拆迁补偿计划书，以证明高新区曾就上诉人陈新国房屋拆迁的具体项目及总概算作出了安排。本院认为，该计划书仅是对上诉人的拆迁补偿费用进行的初步评估和概算，未经法定程序审批定案，与本案不具有关联性，不予认定。

（6）证据14、15分别系益阳天霸置业有限公司与案外人杨淑珍签订的《城市房屋拆迁补偿安置协议》和湖南长城房地产评估有限公司对时代广场项目的房地产估价结果，以证明被上诉人对上诉人的房屋拆迁补偿过低。本院认为，此2份证据与本案不具有关联性，不予认定。

（7）证据16、17、18分别系上诉人陈新国现居房屋施工时的桩基础平面图、土方填方施工平面图及宗地图，以证明该房屋投入的成本及现有价值。本院认为，该3份证据既无签名，亦无印鉴，不具有合法性，且不能证明房屋造价情况，与本案不具有关联性，不予认定。

二审中，上诉人陈新国向本院提供了益朝2002-10号《补充协议》、益高阅[2005]7号《会议纪要》和陈新国自书《拆迁协议要求》，此3份证据既非上诉人在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据，也非上诉人在一审程序中依法申请调取而未获准许，而由本院调取的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，此3份证据本院依法不予采信。

因对原判认定的其他证据双方当事人均无异议，本院予以确认。

本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：上诉人陈新国系益阳市高新区朝阳办事处大海塘村五组村民。1992年4月14日，上诉人经原县级益阳市人民政府批准，依法办理了集体土地使用权登记。1993年11月6日，原益阳市朝阳综合经济开发区管委会根据上诉人陈新国的投资项目用地申请，向其发出《投资项目定点通知书》，同意其使用益阳市朝阳区大海塘村六组的集体土地，作为投资项目建设用地。同年11月28日，上诉人陈新国与益阳市朝阳区大海塘村六组签订《征地协议》，以3250元的价格使用该组集体土地0.5亩用于兴建住宅。同年底，上诉人陈新国建成建筑面积568.27平方米（宗地面积184.83平方米）的房屋一栋。但上诉人陈新国在诉讼程序中未向本院提供房屋产权证和土地使用权证。

2005年10月11日，益阳市人民政府征地拆迁事务所依据（1997）政土字第268号国家建设征（拨）用土地审批单，以被上诉人益阳市国土资源局的名义与益阳市朝阳开发区资管会签订《征收土地协议书》，征收大海塘村面积为20.385亩的集体土地，在益阳天霸置业有限公司支付土地使用权出让金后，出让给该公司作为时代广场项目用地。2008年3月26日，益阳天霸置业有限公司领取益国用（2008）第D00073号国有土地使用权证书，依法取得了12162.35平方米的国有土地使用权。

2008年5月26日，被上诉人益阳市国土资源局分别向益阳市高新区朝阳办事处大海塘村发出征地拆迁公告和征地拆迁通知，告知该村的18.24亩土地已用于时代广场项目建设，同时将征地批准机关、文号、补偿标准等进行了公告。因上诉人陈新国的房屋在时代广场建设项目的用地红线范围内，2008年8月12日，被上诉人益阳市国土资源局向上诉人陈新国发出征地补偿公告，告知其征地补偿标准、数额等。但上诉人陈新国没有主动办理征地补偿登记。

被上诉人益阳市国土资源局根据调查结果，完成上诉人陈新国房屋拆迁补偿标准、数额的认定和计算后，于2008年10月20日向其送达拆迁补偿协议，但上诉人拒绝签字。2008年10月21日，被上诉人再次向上诉人送达领款通知，在上诉人没有主动领取拆迁补偿款的情况下，被上诉人将根据自拆价格计算的补偿款以上诉人名义存入银行专户。

2008年10月21日，被上诉人益阳市国土资源局向上诉人陈新国发出益国土资执字[2008]第055号限期腾地通知，责令其在2008年10月26日前自行拆除房屋，腾出土地。陈新国不服，向益阳市赫山区人民法院提起行政诉讼。

本院认为，我国现行法律、法规赋予了被征地农民补偿、安置权和补偿标准争议权。补偿、安置权，即土地被国家征用后，被征地农民有获得合理补偿和安置的权利。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条均规定，市、县人民政府的土地行政主管部门必须按照经过法定程序审批、公告后的征用土地方案和征地补偿、安置方案对被征地农民进行补偿、安置。补偿标准争议权，即被征地农民对补偿标准存在争议时，有申请协调或裁决的权利。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。从上述法律、法规、规章的规定可以看出，对补偿标准争议的处理，我国适用的是独立的纠纷解决机制，即行政相对人必须先经过协调、裁决前置程序。因此，在上诉人陈新国未将补偿标准争议申请行政协调、裁决的情况下，本院依法对此争议不予审查，上诉人亦不能将此争议作为拒绝腾地的理由。人民法院应只就本案上诉人陈新国是否得到了补偿、安置以及讼争土地的征用程序是否合法进行司法审查，这也是判断本案被诉具体行政行为是否合法的关键所在。

根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款、第五十五条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款的规定，单位和个人依法使用国有土地，必须办理国有土地使用权登记，缴纳国有土地使用权出让金。虽原益阳市朝阳综合开发区管委会向上诉人发出了《投资项目定点通知单》，但原益阳市朝阳综合开发区管委会不是集体土地征用审批的有权机关，故该通知单不能作为讼争土地所有权性质为国有土地的依据。虽上诉人陈新国根据与大海塘村六组签订的征地协议，征用该组的土地并支付了征地款，但该征地行为是一种调整用地的行为，上诉人付款的性质是向本集体经济组织以外的集体土地所有权人支付的土地使用补偿款，而不是上诉人支付的国有土地使用权出让金。因此，在上诉人既未办理国有土地使用权登记，未缴纳国有土地使用权出让金，亦未取得国有土地上房屋产权证的情况下，其房屋占有的土地是集体土地。且被上诉人已将《征用土地方案》和《征地补偿、安置方案》进行了公告，将上诉人的补偿款存入了银行专户，因上诉人系益阳市大桃南路拆迁户，2004年已对其进行了安置。因此，对上诉人的补偿、安置也已经落实。故被上诉人依照有关土地管理的法律、法规以及经湖南省人民政府批准的《益阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》的规定，按农村征地房屋的补偿、安置标准，对上诉人进行补偿、安置并无不当。因上诉人的情况不同于最高人民法院（2005）行他字第5号批复所针对的个案情形，其所建房屋所在地的大海塘村村民亦无充分证据证明已全部“农转非”，故上诉人主张其房屋拆迁应参照最高人民法院（2005）行他字第5号的答复和国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条的规定，适用《城市房屋拆迁管理条例》予以补偿安置的理由不能成立。

时代广场建设项目，是益阳城市规划和土地利用规划所确定的建设项目。该项目的实施，是增强益阳城市功能、加快益阳经济和社会事业发展的需要。因此，为实施该项目，益阳市人民政府批准征用上诉人陈新国房屋所占用土地，并依法出让给益阳天霸置业有限公司，这既符合法定程序，亦符合法定的征地目的。因此，上诉人陈新国上诉称时代广场建设项目不属公益事业建设，征地审批程序不合法的理由亦不能成立，本院不予采信。虽被上诉人的征地、补偿安置方案超过了规定的公告时间，但此程序上的瑕疵并未构成对上诉人实体权益的损害。

综上所述，原判认定事实清楚、适用法律正确，审理程序合法，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

一、二审案件受理费100元，由上诉人陈新国承担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　张　　　勇　　

审　判　员　　陈　建　中　　

审　判　员　　徐　学　庆　　

二００九年二月十八日　

代理书记员　　唐　菁　菁　　

附录：

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》

第59条：被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。

第7条第2款：原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。

《中华人民共和国土地管理法》

第2条第4款：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

第11条第3款：单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。

第46条： 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

　　被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

第55条第1款： 以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》

第4条第1款 ：单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。

《征用土地公告办法》

第6条 ：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。

　　被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。

湖南省实施《中华人民共和国土地管理法》办法

第16条：具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，其审批权限为：

　　(一)不足一公顷的，由县(市)人民政府批准；

　　(二)一公顷以上、不足四公顷的，由设区的市、自治州人民政府批准；

　　(三)四公顷以上的，由省人民政府批准。

《确定土地所有权和使用权的若干规定》

第14条：因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。

《中华人民共和国行政诉讼法》

第61条第1项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。