张治安不服郑州市人民政府为第三人颁发国有土地使用权证一案

  原告张治安，男，汉族。

　　诉讼代表人王小香、张留安、马喜梅。

　　委托代理人邹伙发，北京营天律师事务所律师。

　　委托代理人李建成，北京营天律师事务所律师。

　　被告郑州市人民政府, 住所地郑州市中原西路233号。

　　法定代表人赵建才，市长。

　　委托代理人孙春雷，郑州市国土资源局工作人员。

　　委托代理人梁琰，郑州市国土资源局工作人员。

　　第三人郑州市金水区东风路街道办事处十二里屯村村民委员会（以下简称十二里屯村民委员会）。

　　负责人杜留保，主任。

　　委托代理人李云飞，大沧海律师事务所郑州分所律师。

　　原告张治安不服郑州市人民政府为第三人颁发国有土地使用权证一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2010年7月1日公开开庭审理了本案，原告张治安及其委托代理人邹伙发、李建成、诉讼代表人王小香、张留安、马喜梅，被告郑州市人民政府的委托代理人孙春雷、梁琰，第三人郑州市金水区东风路街道办事处十二里屯村民委员会的委托代理人李云飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　2004年11月12日，十二里屯村民委员会全体村民代表大会作出《郑州市金水区东风路街道办事处十二里屯村村民委员会全体村民代表大会关于本村集体土地依法转为国有土地的决议》（以下简称《决议》），该决议决定将本村原集体土地依法转为国有土地，本村原集体土地转为国有土地后，土地仍归本村村民集体使用，土地收益归集体所有，申请并同意注销原（集体土地使用证）登记。根据十二里屯村民委员会的申请，郑州市人民政府为第三人十二里屯村民委员会颁发郑国用（2007）字第0213号国有土地使用权证。

　　原告诉称：原告原系金水区十二里屯村村民，并享有村内宅基地使用权一块。2008年10月22日，原告得知村里包括本人宅基地在内的土地已被被告非法确定为国有，并将此土地的使用权人确定为第三人。原告认为，在没有履行任何征地等合法手续情况下，被告的行为严重违反法律规定并侵犯原告合法权益。请求人民法院依法确认被告将其宅基地收归国有的行为违法，维护原告的合法权益。

　　原告在法定期限内向本院递交的证据有：1、宅基地使用证；2、建筑许可证；3、郑州市国土资源局土地登记结果查询；4、违法行为通知书；5、160户集体村民反对变更土地性质的声明。

　　被告郑州市人民政府答辩称：1、被答辩人超期提出行政诉讼。2006年9月22日，金水区人民政府、金水区国土资源局就注销集体建设用地使用证及登记为国有土地进行了公告，公告期一个月内并未有人提出异议。根据法律规定，原告已超出了2年的诉讼时效。2、本案土地转为国有后，未侵犯原告的合法权益。涉案土地确为国有，土地使用权人仍为十二里屯村民委员会，性质为划拨，其依然具有使用权，并不影响原告的合法权益。3、本案土地转为国有符合法律规定。4、被告已依照《土地登记规则》的相关规定办理了土地登记证书。综上所述，本案土地转为国有符合法律规定，未侵犯原告的合法权益，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

　　被告在法定期限内向本院递交的证据有：1、2006年郑州市城市建成区示意图；2、十二里屯村村民委员会土地登记申请表；3、地籍调查审批表；4、土地登记审核结果公告；5、土地登记审核结果公告照片；6、指界委托书、地籍调查身份证明书；7、十二里屯村村委会土地登记申请、土地登记具结书；8、郑州市金水区东风路街道办事处十二里屯村村民委员会全体村民代表大会关于本村集体土地依法转为国有土地的决议；9、十二里屯村村民委员会承诺书、证明以及十二里屯村拆迁安置补偿协议书；10、金政函[2006]37号《郑州市金水区人民政府关于尽快办理十二里屯村土地确权手续的函》；11、郑国土资文[2007]4号《郑州市国土资源局关于为城中村改造计划村金水区东风路街道办事处十二里屯村村民委员会土地进行初始登记的请示》；12、郑州市城中村改造工作领导小组（批复）发文稿笺、郑州市人民政府2007年请示处理笺；13、郑州市城中村改造工作领导小组郑村改[2007]12号《关于对金水区东风路街道办事处十二里屯村村民委员会土地进行初始登记的批复》；14、金水区国土资源局金国土资文[2007]11号《关于注销十二里屯村集体土地范围内所有的请示》；15、郑州市金水区人民政府金政文[2007]27号《郑州市金水区人民政府对区国土资源局关于注销十二里屯村集体土地范围内所有集体土地建设用地使用证请示的批复》；16、十二里屯村村民委员会委托书；17、缴款通知书；18、郑政[2003]32号《郑州市城中村改造规定》（试行）；19、郑州市人民政府郑政文[2007]103号《关于印发进一步规范城中村改造的若干规定的通知》以及《进一步规范城中村改造的若干规定》。

　　第三人十二里屯村村民委员会答辩称：1、十二里屯城中村改造已经全体村民通过。2、城中村改造并未改变土地权属，仅改变土地性质。3、该村宅基地所有权在十二里屯村集体名下，城中村改造合情、合理、合法，并未侵犯原告的合法权益，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

　　第三人在法定期限内未向本院递交证据。

　　经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提交的证据2，原告对真实性认可，但对日期不予认可，因该证据系第三人申请土地登记时填写，第三人对此无异议，应予以认定；被告提交的证据3，系涉案土地上集体土地使用权证被注销登记后，被告为完成对涉案土地的初始登记所进行的地籍调查，符合法律规定，应予认定；被告提交的证据4，76名原告称均没有见过，并认为注销宅基地使用证应逐户通知，不应采取公告形式公告，因涉案土地上大部分持有宅基地使用证的村民已如期履行了协议，可以证明公告存在的事实，原告无相关证据证明注销宅基地使用证不应采取公告形式公告，应逐户通知，故对该证据予以采信；被告提交的证据6，因第三人于2005年6月1日已提出土地登记申请，原告关于第三人还没有提出申请，就已开始调查的异议理由不能成立，该证据应予认定；被告提交的证据8，原告未提出关于第三人决议上签名的村民代表不是当时的村民代表的反证，且该决议关于“本村原集体土地依法转为国有土地后，仍归本村村民集体使用”，“转制时土地收益归集体所有”的条款，并未侵犯包括原告在内的第三人所有村民的实体权益，故该证据应予以采信；被告提交的证据9，协议书虽未对土地处理进行约定，但系协议双方真实意思表示，应予以认定；被告提交的证据10-15，虽系复印件，但上述文件均为被告在进行城中村改造工作中，相关部门作出的公文，事实上客观存在，应予以采信；被告提交的证据18、19，应结合本案实际，在判决中对其是否应作为审理本案参照的规章加以论述。

　　原告提交的证据4，与本案缺乏关联性，不予认定。

　　被告、原告提交的其他证据，因双方无异议，属有效证据，应予以认定。

　　经审理查明：2004年11月12日，十二里屯村民委员会召开全体村民代表大会，应到会村民代表37人，实到会村民代表36人，后经核实，参加村民代表大会并在决议签名的代表为34人。此次十二里屯村民委员会全体村民代表大会作出《关于本村集体土地依法转为国有土地的决议》，内容如下：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第8条、《河南省实施办法》第41条及河南省国土厅和河南省建设厅《关于河南省实施办法第41条应用解释的通知》的规定，同意本村原集体土地依法转为国有土地，按国有土地进行管理。二、本村原集体土地依法转为国有土地后，仍归本村村民集体使用，土地使用权确认给郑州市金水区东风路街道办事处十二里屯村村民委员会，转制时土地收益归集体所有。三、同意按金水区国土资源局调查结果确认其使用权。四、原各户宅基地使用证及其他集体土地使用证，申请并同意注销原登记。五、现已按城市规划建成的道路、绿地等公共设施用地交由市政府统一使用管理，本村不再提出补偿和主张权利。六、经金水区国土资源局调查确权，我村共申报土地五宗。该决议附页注有五宗地的基本情况及参加村民代表大会的34名村民代表签字。

　　2005年6月1日，十二里屯村民委员会作为涉案土地原集体土地所有权所有者，填写土地登记申请书并提出国有土地使用权登记。2005年6月至2006年9月间，郑州市金水区国土资源局完成对涉案土地的地籍调查。

　　2006年9月，第三人十二里屯村民委员会与本村大部分村民（除提起诉讼其中18名村民）签订十二里屯村拆迁安置补偿协议书。

　　2006年9月22日，郑州市金水区人民政府、郑州市金水区国土资源局以“郑州市人民政府关于土地登记审核结果公告”的形式，将郑州市金水区国土资源局对郑州市金水区东风路街道办事处十二里屯村村民委员会的土地登记审核结果予以公布公告，要求对公布的土地使用权有异议者，请于2006年10月22日前，到郑州市金水区国土资源局申请办理复查手续，逾期没有提出异议的，即认为上述公布的权益有效，将准予登记注册。原国土资源部门为该村颁发的所有集体土地建设用地使用证（宅基地使用证）同时注销原登记。

　　2006年11月7日，郑州市金水区人民政府向郑州市国土资源局递交“关于尽快办理十二里屯村土地确权手续的函”，请求该局尽快为十二里屯村办理土地确权的有关手续。

　　2006年12月25日，第三人十二里屯村村民委员会根据相关文件精神，并经村两委会研究决定，经村民代表大会讨论，决定对本村进行城中村改造。为此向郑州市国土资源局提交书面申请，申请进行相关土地登记，办理国有土地使用权证。

　　2007年1月4日，郑州市国土资源局向郑州市人民政府递交郑国土资文[2007]4号《郑州市国土资源局关于城中村改造计划村金水区东风路街道办事处十二里屯村村民委员会土地进行初始登记的请示》，请示为十二里屯村民委员会土地按建设用地进行初始登记，颁发国有土地使用权证。2007年2月10日，郑州市城中村改造工作领导小组对郑州市国土资源局作出郑村改[2007]12号《关于对金水区东风路街道办事处十二里屯村村民委员会土地进行初始登记的批复》，同意为该村民委员会土地进行初始登记、颁发国有土地使用权证。

　　2007年1月23日，郑州市金水区国土资源局向郑州市金水区人民政府提交金国土资文[2007]11号《金水区国土资源局关于注销十二里屯村集体土地范围内所有的请示》，报请政府依法注销原为该村集体所有土地范围内所颁发的全部集体土地建设用地使用证及宅基地使用证，并以公告的形式告知相关权利人。2007年3月19日，郑州市金水区人民政府对区国土资源局作出金政文[2007]27号《郑州市金水区人民政府对区国土资源局关于注销十二里屯村集体土地范围内所有集体土地建设用地使用证请示的批复》，批复原则同意依法注销十二里屯村集体所有土地范围内区政府颁发的集体土地建设用地使用证及宅基地使用证，并要求区国土资源局严格依照法定程序，做好注销十二里屯村集体土地建设用地使用证及宅基地使用证的公示工作，保障辖区群众的知情权。

　　2007年3月20日，郑州市国土资源局以及发证机关郑州市人民政府在《地籍调查、审批表》中分别签署“同意登记发证”、“同意”的意见。

　　2007年3月26日，被告郑州市人民政府为第三人十二里屯村民委员会颁发郑国用（2007）字第0213号国有土地使用权证。

　　本院认为：一、原告诉称涉案土地在未转为国有土地的情况下，应由区政府管理该涉案土地，被告不具有颁发被诉国有土地使用权证的法定职权。本案中，金水区国土资源局金国土资文[2007]11号《关于注销十二里屯村集体土地范围内所有的请示》、郑州市金水区人民政府金政文[2007]27号《对区国土资源局关于注销十二里屯村集体土地范围内所有集体土地建设用地使用证请示的批复》以及郑州市金水区人民政府、郑州市金水区国土资源局关于注销涉案土地上所有集体土地建设用地使用证（宅基地使用证）登记的土地登记审核结果公告客观存在，涉案土地上所有集体土地建设用地使用证（宅基地使用证）已被注销原登记，该注销行为未经法定程序否定，应为合法有效，故被告郑州市人民政府在此基础上具有颁发国有土地使用权证的法定职权。

　　二、《中华人民共和国土地管理法》第八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（一）、（五）项规定，城市市区的土地，以及农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地，属于国家所有。《土地登记规则》第五十三条规定，集体所有的土地依法被全部征用或者农村集体经济组织所属成员依法成建制转为城镇居民的，应当在集体土地被全部征用或者办理农转非的同时，注销集体土地所有权登记。本案中，涉案土地既在城市市区内，同时该土地上拥有集体土地使用权的农村集体经济组织所属成员已依法成建制转为城镇居民。根据上述规定，涉案土地在城市市区且该土地上农村集体经济组织所属成员已依法成建制转为城镇居民，因此注销该涉案集体土地所有权登记，不需以土地被征用为前提。

　　三、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。该法第五条第三款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产。第十七条第二款规定，召开村民会议，应当有本村十八岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。第二十条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。第二十一条规定，人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。上述规定赋予了村民委员会管理本村集体所有土地和其他财产，以及召集村民代表开会讨论决定村民会议授权事项的权利。十二里屯村民委员会作为原集体土地的管理者，根据三分之二以上村民代表形成的《决议》，代表全体村民申请并同意注销原各户宅基地使用证及其他集体土地使用证登记，并决定原集体土地依法转为国有土地后，仍归本村村民集体使用，土地收益归集体所有，上述行为并未违反法律规定，也未侵犯本村村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，且原告亦未提出关于决议上签名的村民代表不是当时的村民代表的相反证据，因此，该决议应属合法有效。

　　综上所述，本案所争议的土地转为国有事项，已经通过本村村民代表大会决议的方式，行使了权利。因村民代表大会及其所产生的《决议》合法有效，并已经对涉案土地作出了处分。现原告又提起行政诉讼，请求撤销被告颁发国有土地使用权证的行为违法，其诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，并经本院审判委员会研究决定，判决如下：

　　驳回原告的诉讼请求。

　　案件受理费50元，由原告负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。

　　审  判  长   李  岩

　　代理审判员   孙晓飞

　　代理审判员   陈  霞

　　二○一○年七月二十九日

　　书  记  员   牛  珂