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上诉人万宁市人民政府与被上诉人海南海韵酒店开发有限公司收回国有土地使用权纠纷案二审判决书
时间：2020年05月03日 来源： 作者： 浏览次数：2527 收藏[0]海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）琼行终1034号
上诉人（原审被告）万宁市人民政府,住所地海南省万宁市万城镇红专中街。
法定代表人周高明，市长。
委托代理人王小龙，万宁市国土资源局工作人员。
委托代理人郭维，海南唐海律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海南海韵酒店开发有限公司,住所地海南省万宁市石梅湾24号地块002号。
法定代表人麦球祥，总经理。
委托代理人张静波，北京大成（广州）律师事务所律师。
上诉人万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）因与被上诉人海南海韵酒店开发有限公司（以下简称海韵公司）收回国有土地使用权纠纷5案，不服海南省第一中级人民法院（以下称一审法院）作出的（2018）琼96行初98号、99号、100号、101号、102号行政判决，分别向本院提起上诉。本院依法立案受理该5案，对应案号分别为（2018）琼行终1034号、1035号、1036号、1037号、1038号。因该5案属同类型系列案件，本院依法组成合议庭，一并进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为系万宁市政府于2017年10月24日针对海韵公司作出万府收字〔2017〕4号《关于无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称4号《收地决定书》），主要内容为：“你公司位于万宁市礼纪镇石梅湾6号地块的30亩土地[土地证号为万国用（2015）第106008号，以下简称涉案土地]，自取得土地使用权后没有按规定动工开发建设，造成土地闲置满两年以上，闲置原因系你公司造成。根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）之规定，我府依法无偿收回上述闲置土地使用权。请你公司自本决定书送达之日起30日内，到万宁市国土资源局（以下简称万宁市国土局）办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。”海韵公司不服4号《收地决定书》，提起本案诉讼。
原审查明，涉案30亩土地使用权原属海南安格鲁南海置业有限公司（以下简称安格鲁公司），后经万宁市国土局批准，安格鲁公司以增资入股方式将涉案土地过户给海韵公司。2006年12月22日，万宁市政府就涉案土地给海韵公司颁发万国用（2006）第110087号《国有土地使用证》，证载土地面积为19999.8㎡（约30亩）。2015年海韵公司不慎将万国用（2006）第110087号《国有土地使用证》丢失，向万宁市政府申请补办。万宁市政府经调查后将该证注销，并于2015年6月30日给海韵公司颁发万国用（2015）第106008号《国有土地使用证》。2015年11月28日，万宁市政府针对涉案土地作出《万宁市人民政府关于依法有偿收回海南海韵酒店开发有限公司20004平方米国有土地使用权的决定书》（以下简称2015年《决定书》）。海韵公司不服，提起行政诉讼，请求撤销万宁市政府作出的2015年《决定书》。一审法院于2016年10月20日作出（2016）琼96行初121号《行政判决书》，判决撤销万宁市政府作出的2015年《决定书》。（2016）琼96行初121号《行政判决书》“经审理查明”部分载明：“万宁市政府在听证程序和本案庭审中均认可造成土地闲置有政府的原因”,“本院认为”部分载明：“万宁市政府作出的2015年《决定书》认定土地闲置的原因在于海韵公司，但该《决定书》适用的法律法规的前提是因政府原因造成的土地闲置，万宁市政府在听证程序和本案庭审中均认可造成土地闲置有政府的原因，故2015年《决定书》认定事实不清、证据不足。且在海韵公司、万宁市政府未达成协议的情况下，万宁市政府单方决定以有偿方式收回涉案国有土地使用权，属于适用法律法规错误且违反法定程序。”万宁市政府不服，向海南省高级人民法院（以下简称省高院）提起上诉。省高院二审查明“除万国用（2005）第110032号《国有土地使用证》项下土地上有部分建筑物和水泥地外，包括本案在内的其他4宗案件所涉土地地表均尚未清理”后，认为“涉案土地尚未进行地表清理，未进行开发建设，显然已构成闲置。万宁市政府认定海韵公司自取得土地使用权后一直未对土地进行开发，造成土地闲置至今已满两年以上并据此作出2015年《决定书》有事实依据，但万宁市政府一方面认定土地闲置系海韵公司的原因，另一方面适用的依据却是《闲置土地处置办法》第十二条，即系因政府原因造成土地闲置情形作出的规定。同时根据万宁市政府在诉讼中的陈述，万宁市政府之所以收回涉案土地使用权，一是由于海韵公司自取得土地使用权后未依约定开发建设造成土地闲置，二是由于政府未进行土地清表工作，三是涉案土地在200米海岸带保护范围内，故2015年《决定书》适用的依据与其所认定的闲置原因不一致......万宁市政府作出的2015年《决定书》尽管有事实依据，但由于其适用的依据与所认定的事实不一致，且就收地事宜未与海韵公司协商，送达亦存在不当，故其作出的2015年《决定书》依法应予撤销。”省高院于2017年3月2日作出（2017）琼行终42号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。
2017年4月27日，万宁市国土局以涉案土地至今尚未动工建设，海韵公司涉嫌构成闲置土地为由，作出《闲置土地调查通知书》，要求海韵公司自本通知书送达之日起30日内提供土地权利证明文件及土地闲置的原因说明及辅证材料。同年6月16日，万宁市国土局将上述《闲置土地调查通知书》送达给海韵公司。同年6月27日，海韵公司向万宁市国土局提交《关于五宗地块的情况说明》。同年8月2日，万宁市国土局向万宁市政府呈报《关于万宁恒通置业开发有限公司等4家公司8宗闲置土地进行认定的请示》，内容为：含涉案土地在内的8宗土地已构成闲置，闲置原因为企业原因。同年8月11日，万宁市国土局作出《闲置土地认定书》及《闲置土地处置听证权利告知书》并向海韵公司送达。《闲置土地认定书》认定涉案土地存在自取得土地使用权之日起满两年未动工开发的情况，现认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为企业原因。同年8月15日，海韵公司向万宁市国土局递交《听证申请书》。同年8月18日，万宁市国土局作出《听证通知书》，通知听证时间为2017年8月25日，并于当天通过邮寄方式将《听证通知书》送达给海韵公司。2017年8月25日，万宁市国土局召开听证会听取海韵公司的陈述和申辩，海韵公司的委托代理人陈远军、张静波参加了听证会，万宁市国土局制作了听证笔录。同年9月29日，万宁市政府十四届第16次常务会议通过表决，同意收回海韵公司和海南万鑫实业发展公司2家公司6宗闲置土地。同年10月18日，万宁市政府作出万府土函〔2017〕20号《关于对海韵公司和海南万鑫实业发展公司2家公司6宗闲置土地进行处置的批复》，同意对海韵公司万国用（2005）第110030号、110031号、110032号、110033号、万国用（2015）第106008号和海南万鑫实业发展公司万国用（1999）第0180011号，共6宗土地采取无偿收回方式进行处置。同年10月24日，万宁市政府作出4号《收地决定书》，决定无偿收回海韵公司的万国用（2015）第106008号《国有土地使用证》项下的30亩土地使用权。海韵公司不服，于2018年4月24日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销4号《收地决定书》。
原审认为，《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条规定：“本规定所称闲置土地，是指具有下列情形之一的国有建设用地：(一）超过动工开发日期满1年未动工开发的；......”第六条规定：“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。”根据本案查明的事实，海韵公司自2006年12月22日取得涉案土地的使用权证后，一直未开发建设，涉案土地显然已构成闲置土地。因此,本案中海韵公司与万宁市政府的争议焦点主要在于系因企业原因还是政府原因造成涉案土地闲置。关于涉案土地闲置的原因，在（2016）琼96行初121号《行政判决书》中，“查明事实”部分已认定“万宁市政府在听证程序和本案庭审中均认可造成土地闲置有政府的原因”，且在省高院作出的（2017）琼行终42号《行政判决书》中亦载明“根据万宁市政府在诉讼中的陈述，万宁市政府之所以收回涉案土地使用权，一是由于海韵公司自取得土地使用权后未依约定开发建设造成土地闲置，二是由于政府未进行土地清表工作，三是涉案土地在200米海岸带保护范围内。”此外，万宁市政府在（2016）琼96行初121号案件的答辩意见以及（2017）琼行终42号案件的上诉理由中均认可涉案土地存在清表问题尚未解决等原因造成土地未按时动工建设，故认定为政府原因造成土地闲置。由此可见，万宁市政府在2015年对涉案土地处置过程中，认定造成涉案土地闲置具有一定的政府原因。因此，从2007年12月22日起至2015年11月28日万宁市政府作出2015年《决定书》之日止，法院的生效判决已对该段时间内造成土地闲置的原因作出认定，即不能认定系海韵公司单方面原因造成涉案土地闲置。因诉讼期间海韵公司亦无法开发建设，因此从2007年12月21日起至2017年3月省高院作出二审判决之日止，该段时间内造成土地闲置的原因不能认定系海韵公司单方面原因。省高院于2017年3月2日作出（2017）琼行终42号《行政判决书》后，万宁市政府于2017年4月再次启动对涉案土地的闲置调查，并认定涉案土地闲置的原因在于海韵公司，明显与其在2015年收地过程中听证程序及诉讼程序中的说法不一致，且万宁市政府在本案中提交的证据未能证明万宁市政府在收到（2017）琼行终42号《行政判决书》后已经解决了涉案土地存在的清表问题以及涉案土地闲置的原因全部在于海韵公司；另外，万宁市政府在4号《收地决定书》中并未明确认定因海韵公司的原因造成涉案土地闲置的具体起止时间。因此，万宁市政府作出的4号《收地决定书》认定事实不清、证据不足。关于海韵公司主张的万宁市政府未依照《国土资源听证规定》第二十五条的规定在举行听证的7个工作日前通知海韵公司，万宁市政府收地程序违法的问题。根据案件查明的事实，万宁市国土局于2017年8月18日作出《听证通知书》并于当天通过邮寄方式将《听证通知书》送达给海韵公司，而万宁市国土局举行听证时间为2017年8月25日，存在未提前7天或7个工作日将举行听证的时间及地点通知海韵公司的情况，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第（二）项“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织:......（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；......”及《国土资源听证规定》第二十五条第一款“听证机关审核后，对符合听证条件的，应当制作《听证通知书》，并在听证的7个工作日前通知当事人和拟听证事项的经办机构。......”故万宁市政府作出的4号《收地决定书》程序不当。综上，万宁市政府作出的4号《收地决定书》认定事实不清、证据不足、程序不当，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销万宁市政府作出的4号《收地决定书》。案件受理费人民币50元，由万宁市政府负担。
上诉人万宁市政府上诉称，万宁市政府作出的4号《收地决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序正当，适用法律正确。一、涉案宗地闲置事实清楚。2006年12月22日，海韵公司通过增资扩股方式从安格鲁公司处取得位于万宁市××区海滨30亩土地，证号为万国用（2015）第106008号。万宁市政府土地管理部门在2015年度的闲置土地调查过程中，对涉案宗地曾作出2015年《决定书》，海韵公司收到决定书后提起诉讼，2016年10月20日一审法院作出的（2016）琼96行初121号《行政判决书》和2017年3月2日省高院作出的（2017）琼行终42号《行政判决书》均认为“万宁市政府2015年11月28日作出的2015年《决定书》认定海韵公司取得涉案土地使用权后，一直未对土地进行开发，造成土地闲置，至今已满两年以上，从该《决定书》认定的事实而言，万宁市政府认定土地闲置的原因在于海韵公司，却适用《闲置土地处置办法》第十二条属适用法律错误”，另外生效判决认为万宁市政府在该《决定书》的送达上也存在程序不当，故以此才作出撤销该《决定书》的判决。2017年万宁市政府土地管理部门重新对涉案宗地进行闲置调查，经调查了解涉案宗地自2006年12月22日取得土地使用权至今一直未开发建设，已闲置满两年以上，不存在政府原因闲置情形，完全属于企业自身原因导致闲置。二、一审法院认定2015年万宁市政府对涉案宗地闲置原因明确承认系政府原因造成，并以此归责为万宁市政府原因是错误的，该说法不能成立。万宁市政府从未承认过涉案宗地是政府原因闲置，相反而是属于海韵公司自身原因。两级法院的判决均认为“海韵公司取得涉案土地后，一直未对土地进行开发，造成闲置，至今已满两年以上，从万宁市政府所认定的事实而言，万宁市政府认定土地闲置的原因在于海韵公司，但适用《闲置土地处置办法》第十二条属适用法律错误”，从此前的判决来看，万宁市政府在认定涉案土地属于企业原因后，应按照《闲置土地处置办法》第十四条规定拟无偿收回涉案宗地土地使用权。同时，也不能适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，因公共利益收回土地，并依法给予海韵公司适当补偿。另外，涉案宗地已闲置满两年以上，且完全属于海韵公司自身怠于开发原因导致涉案土地闲置的事实。故，万宁市政府在新一轮的闲置土地处置过程中认定涉案宗地系企业自身原因造成土地闲置符合事实和法律规定。因此，一审法院没有详细参考此前两级法院的判决书主文即断章取义万宁市政府存在政府原因是错误的判定。三、一审法院在判决书第21页第二段所认定的事实错误。万宁市政府土地管理部门在对涉案宗地调查阶段，经向礼记镇人民政府核实，该宗地征地清表工作已经完成。并非一审法院认定的至今未解决清表问题。故，一审法院在未实地走访现场了解情况下即认为涉案宗地未清表完成属于认定错误。四、一审法院认定万宁市政府未按照法律规定给予海韵公司7个工作日的听证准备属于程序不当，该认定也存在错误。万宁市政府土地管理部门已在2017年8月18日通过邮寄的方式向海韵公司送达了听证通知书，海韵公司也及时递交了听证申请和相关证据材料，万宁市政府土地管理部门于2017年8月25日举行听证会充分听取了海韵公司的陈述申辩，并没有实际侵害到海韵公司的陈述申辩权，故万宁市政府无偿收地程序正当。综上，万宁市政府作出的4号《收地决定书》的具体行政行为，认定事实清楚，证据充分，程序正当，适用法律正确。一审法院查明和认定的事实部分存在错误，请求法院维持万宁市政府作出的无偿收地的具体行政行为，撤销原审判决。
被上诉人海韵公司答辩称，海韵公司认可一审法院对闲置土地存在政府原因认可，一审判决事实清楚、证据确凿，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。具体理由：一、一审法院对事实的认定基于万宁市政府在第一次有偿收地的事实的陈述以及听证笔录、庭审笔录、答辩书、上诉状，政府均承认土地闲置存在未清表及待开发土地在200米海岸线保护范围无法开发导致闲置的事实，原来的生效判决书也认定了以上事实。万宁市政府在本次上诉中在土地现状及200米海岸线均未变更情况下完全否认政府原因导致土地闲置与前述依法认定的事实相悖，故其第一点上诉理由不应予以采信。二、关于程序的问题，2017年8与18日邮寄听证通知书至2017年8月25日组织听证，这明显违反了听证提前7个工作日送达的规定，属于程序违法。因此一审法院以上述两点撤销万宁市政府的收地决定书符合法律规定，应予维持。三、2018年6月26日，海韵公司二审提交了补充证据证明万宁市政府在与海韵公司同样土地的情况按照公共利益进行收地并补偿而海韵公司无偿收回的土地与上述土地现状性质完全相同，却遭到无偿收地，有违行政公平原则。四、本案据万宁市政府称2007年闲置，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定行政待处罚行为超过两年便不能再处罚。万宁市政府未提出现在处罚的规定依据，而是按照关于海岸线的规定，海韵公司已无法继续开发，因此万宁市政府无偿收回的处罚决定违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定。综上，万宁市政府作出的4号《收地决定书》错误，应依法予以撤销。
二审期间，海韵公司提交补充证据2份：《万宁市人民政府关于有偿收回国有建设用地使用权决定书》（万府收字〔2017〕28号）和省高院（2017）琼行终125号《行政判决书》，拟证明在同样情形下万宁市政府对他人的土地按照公共利益原因进行收地并补偿，而对海韵公司却无偿收地，有违行政公平原则。经审查，本院认为，从上述证据内容来看，万府收字〔2017〕28号《万宁市人民政府关于有偿收回国有建设用地使用权决定书》对海南华润石梅湾旅游开发有限公司相关宗地有偿收回，是因该宗地位于当地青皮林自然保护区内、涉嫌占用保护区面积103.47亩，为公共利益需要收回。该行政行为的事实和法律依据与本案涉案土地的情形并不相同。上述证据与本案无关联性，依法不予采纳。
二审审理查明，2017年4月万宁市政府再次启动对包括本案宗地在内的海韵公司5宗国有建设用地闲置土地处置。该5宗地土地证号分别为：万国用（2005）第110030号、110031号、110032号、110033号、万国用（2015）第106008号。同年10月24日，万宁市政府作出决定，决定无偿收回海韵公司上述宗地土地使用权。经查，涉案土地均属于海韵公司“石梅湾威斯汀度假酒店”建设项目用地的一部分，该建设项目批准用地总面积161.81亩，2007年1月10日万宁市建设局向海韵公司颁发《建设用地规划许可证》。后由于海韵公司涉及其他民事纠纷，经人民法院强制执行，该161.81亩项目用地部分被分割转移给他人，剩余部分经权利人申请，万宁市政府及其土地管理部门经审核分别向海韵公司颁发上述5宗国有土地证。该建设项目因此未继续建设。本案万国用（2015）第106008号土地证项下宗地，面积19999.8㎡（约30亩），原属石梅湾旅游度假区24号地块，“万宁石梅湾大酒店”建设项目用地，部分已建有别墅等建筑物，后经相关权利人海韵公司、安格鲁公司、万宁石梅湾大酒店有限公司申请和同意，万宁市政府批准将该地过户给海韵公司，拟拆除原有建筑物、建设新的五星级酒店，2006年12月22日向海韵公司颁发万国用（2006）第110087号《国有土地使用证》；2015年因海韵公司该证遗失申请补办新证，万宁市政府经审查于2015年6月30日注销旧证补办新证、向海韵公司颁发万国用（2015）第106008号《国有土地使用证》。经现场核实，该地上原有别墅等建筑物已经拆除仅剩部分弃置，原建筑基坑、部分桩基础等已填埋，海韵公司没有继续建设新的建筑物；没有当地居民鱼塘、虾池或农作物未清表。
本院二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，根据本案查明的事实，海韵公司自2006年12月22日取得涉案土地使用权证、2007年1月10日取得《建设用地规划许可证》后，已明显超过动工开发日期满2年未开发建设，涉案土地已构成闲置土地；本案中海韵公司与万宁市政府的争议焦点主要在于土地闲置的原因是公司自身原因还是政府原因的问题。原审判决对此认定正确，本院予以维持。
关于涉案土地闲置的原因，根据本案查明的事实，本案宗地属于海韵公司“石梅湾威斯汀度假酒店”建设项目用地的一部分，该建设项目批准用地总面积161.81亩，2007年1月10日万宁市建设局向海韵公司颁发了《建设用地规划许可证》。从该宗地权属来源可见，该地原为石梅湾旅游度假区24号地块“万宁石梅湾大酒店”建设项目用地，部分已建有别墅等建筑物，后经相关权利人申请和同意，万宁市政府批准将该地过户给海韵公司，拟拆除原有建筑物、用于建设新的五星级酒店，2006年12月22日向海韵公司颁发万国用（2006）第110087号《国有土地使用证》。该宗地的万国用（2015）第106008号《国有土地使用证》系海韵公司遗失旧证申请补办的新证，土地权属来源和内容并无发生变化。因此，海韵公司是于2006年已依法取得该宗地使用权，地上原有的建筑物亦已拆除，海韵公司亦于2007年获得《建设用地规划许可证》，海韵公司依法应按照用地合同和批准文件的规定按时开发建设新的“石梅湾威斯汀度假酒店”建设项目。以上事实表明，涉案土地是可以动工开发的“熟地”，万宁市政府已经将土地交付受让人、且土地具备开发建设的条件；从现场情形来看，地上附着物原有别墅等建筑物已经拆除仅剩部分弃置，原建筑基坑、部分桩基础等已填埋，没有当地居民鱼塘、虾池或农作物未清表，海韵公司没有继续建设新的建筑物。“石梅湾威斯汀度假酒店”建设项目未继续开发建设的原因，是由于海韵公司未及时开发建设，后因海韵公司涉及其他民事纠纷，经人民法院强制执行，该161.81亩项目用地部分被分割转移给他人，剩余部分用地已经碎片化，无法按原批准的建设方案继续开发建设。根据以上事实，涉案土地闲置并非由于地上附着物未清表、土地不具备开发建设条件的原因所致，不符合《闲置土地处置办法》第八条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条规定的属于政府或政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形，依法不能认定为政府原因；涉案土地闲置的原因属于海韵公司自身原因。万宁市政府作出的收地决定对此认定正确，本院予以维持。原审判决认定涉案土地存在清表问题未解决、土地闲置的原因存在政府原因不符合事实，本院予以纠正。
综上，海韵公司涉案土地属于闲置土地，且土地闲置的原因属于该公司自身原因。根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）的规定，依法可以无偿收回。万宁市政府作出的收地决定证据确凿，适用法律、法规正确，行政程序无明显不当。海韵公司的诉讼请求无事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，依法应予判决驳回。万宁市政府的上诉请求成立，本院予以支持。原审判决认定基本事实不清、证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，本院依法予以改判如下：
一、撤销海南省第一中级人民法院作出的（2018）琼96行初98号行政判决；
二、驳回海南海韵酒店开发有限公司的诉讼请求。
一审、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人海南海韵酒店开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴天月
审判员 郑怀全
审判员 陈 焱
二〇一八年十二月十一日
法官助理皮小慢
书记员 井泉旺